Avec la Chine, choisir le dialogue

La France, dans le cadre de l’Union européenne, doit défendre une position équilibrée et autonome vis-à-vis de la puissance chinoise, et ce, tant sur les dossiers où la coopération est possible – en matière environnementale, notamment – que sur les sources de tensions – en matière de droits de l’homme et autour de la question des sanctions. Telle est la position défendue dans sa dernière livraison par le Club des Vingt, qui réunit vingt experts français des questions diplomatiques.

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Train de fret au départ de la Chine

En 2019, la Commission européenne présentait la Chine comme un partenaire, un concurrent et un rival systémique. D’après cette affirmation, si une coopération est possible avec Pékin dans certains domaines, la prudence est de mise quant à l’essor commercial et technologique du pays, et des réserves doivent être formulées quant à sa pratique des droits de l’homme.
La Chine est indéniablement un partenaire économique, le premier de l’Union européenne devant les États-Unis. En revanche, l’appréhension de la Chine comme rivale dans le système international correspond en partie à un alignement sur le positionnement américain en la matière. Or ni les intérêts français ni les intérêts européens ne peuvent être calqués sur ce dernier.
La France, dans le cadre de l’Union européenne, doit défendre une position équilibrée et autonome vis-à-vis de la puissance chinoise, et ce tant sur les dossiers où la coopération est possible – en matière environnementale, notamment – que sur les sources de tensions – en matière de droits de l’homme et autour de la question des sanctions.

La montée des tensions

Aborder la place de la Chine dans le système international ces dernières années invite à évaluer trois dimensions : la montée des tensions entre la Chine et les États-Unis, le durcissement du régime politique chinois et l’évolution de l’appréhension par la Chine des relations internationales et du multilatéralisme.
Nombre d’observateurs veulent éviter de revenir au langage vieilli de la guerre froide qui serait de toutes les façons hors de propos compte-tenu à la fois de l’intensité des échanges économiques entre les deux pays et des multiples canaux de communication publics ou privés entre eux que permet le monde d’aujourd’hui. Mais il n’empêche : la Chine ambitionne de devenir la 1ère puissance mondiale, le peuple chinois le veut ardemment. L’empire du Milieu en a les moyens. Les experts annoncent que le PIB chinois dépassera celui des États-Unis avant 2030. Et tout cela inquiète profondément les dirigeants américains qui considèrent désormais de façon quasi-unanime que la Chine est une menace qu’il faut contenir ou contrecarrer. De ce point de vue, l’élection de Joe Biden n’a pas changé fondamentalement l’analyse américaine.
Les États-Unis et la Chine se livrent depuis plusieurs années une guerre technologique qui se manifeste par une concurrence, notamment dans le champ des télécommunications, et par les tentatives américaines de garder le leadership dans le domaine spatial ou des micro-processeurs. Ce qui est vrai en matière technologique l’est plus généralement dans le commerce. Depuis la présidence Obama, un consensus existe au sein de l’administration américaine : la concurrence de la Chine est perçue comme déloyale et la réaction américaine doit être ferme. À titre d’exemple, le géant Huawei est interdit aux États-Unis. Néanmoins, la Chine témoigne de fortes capacités de gestion de la guerre commerciale en cours puisqu’elle voit son excédent augmenter chaque année vis-à-vis des États-Unis.
La nouvelle administration américaine a commencé de façon violente à Anchorage le 18 mars dernier. Le secrétaire d’Etat Antony Blinken et le conseiller à la sécurité nationale à la Maison Blanche Jake Sullivan y avaient invité leurs homologues chinois à une séance de travail qui s’est transformée, à l’initiative des Américains, en une séance publique, largement ouverte à la presse, donnant lieu à un échange de propos mutuellement blessants et fort peu diplomatiques. Le ton était donné.
Plus récemment, Joe Biden a réuni en visioconférence ses homologues du Quad (Inde, Japon, Corée du Sud, Australie), une instance relancée en 2017, que les chinois considèrent comme hostile et qui était jusqu’à ce jour cantonnée au niveau des ministres des Affaires étrangères.
Enfin, récemment encore, une manœuvre militaire conjointe américano-japonaise (à laquelle la France a participé) a été organisée sur le thème de la reconquête d’une ile prise par un adversaire, façon sans doute d’adresser à la Chine un avertissement à propos de ses ambitions et de ses initiatives en Mer de Chine.
On le voit, le point de départ de cette montée de tension est plutôt imputable à la nouvelle administration américaine qui sera sans doute plus déterminée que ne l’était la précédente. Entre les États-Unis et la Chine il ne s’agit pas à proprement parler d’une guerre idéologique. Le régime communiste de Pékin ne dispose pas et ne cherche pas à disposer dans le monde d’un réseau de partis politiques d’obédience chinoise relayant son modèle et ses intérêts comme autrefois Moscou. Adepte revendiquée de la non-ingérence, la Chine affiche son système et ses certitudes. Elle ne veut pas créer dans le monde des régimes à son image, elle veut d’abord faire prévaloir ses intérêts, voire ses normes. Pour cela, elle crée des liens avec les régimes autoritaires à travers le monde ou les démocraties illibérales d’Europe. « L’Ouest est sur le déclin et l’Est se lève » dit-on à Pékin, tandis qu’à Washington on prépare un sommet où seraient invitées toutes les « démocraties » de la planète. Ce faisant ,les deux pays s’affichent, chacun à sa manière, comme les chefs de file de deux conceptions du monde.

Le durcissement du régime de Pékin

Le fait est là : le régime chinois s’est beaucoup durci, tant sur le plan des libertés qu’au niveau institutionnel. L’enthousiasme suscité en Chine et même dans le monde à l’arrivée de Xi Jinping s’est évaporé au gré de la mise en cause de la politique d’ouverture de Deng Xiaoping, des limitations strictes apportées à la liberté d’expression et du contrôle quasi complet d’internet et des réseaux sociaux. Par ailleurs, après le Tibet, c’est le sort des Ouïghours qui préoccupe aujourd’hui la communauté internationale.
Dans le domaine économique, non seulement le capital des grandes entreprises chinoises est contrôlé par des fonds d’investissement d’État, mais le parti, tenu d’une main de fer, est revenu en force dans les structures dirigeantes sans qu’on puisse dire si cela est le signe de la solidité du système ou la preuve d’une certaine fragilité.

Une approche alternative du système international

La Chine conteste l’ordre international tel qu’il a été façonné par les États-Unis après la seconde guerre mondiale et s’efforce de le modifier à son avantage.
La politique étrangère chinoise est fondée sur deux principes : dépolitiser les relations internationales et déconstruire le modèle hégémonique américain. Cela s’observe, en particulier dans la capacité de la Chine à établir des partenariats, principalement économiques et stratégiques, avec de nombreux acteurs et États, y compris rivaux sur plan politique et dotés de régimes différents. Parmi les exemples significatifs, il y a bien sûr la Route de la soie et, plus récemment, la création du Partenariat régional économique global (RCEP) réunissant 30% des habitants de la planète et 40% du commerce mondial, au sein duquel la Chine traite avec certains rivaux, comme l’Australie ou le Japon. Notons aussi l’attitude de retrait adoptée par Pékin à l’égard des principaux conflits qui ne relèvent pas directement de son espace régional.
Il ne faut pas nier l’influence de ces pratiques sur la capacité de socialisation de la Chine dans l’arène internationale : la Route de la soie, dont les ressorts sont avant tout économiques, a ainsi donné naissance à de nombreux débats autour de la Chine et de sa position dans le monde. La puissance chinoise est de plus en plus perçue comme un partenaire stratégique potentiel par beaucoup de pays, y compris par des États longtemps alliés aux États-Unis, comme l’Égypte, la Turquie ou l’Arabie saoudite. Elle s’est ainsi créé un cercle d’amis très large, en Afrique, au Moyen-Orient, en Amérique latine, qui la soutiennent le cas échéant dans les instances internationales.
La politique étrangère chinoise de ces dernières décennies n’est pas pour autant dénuée de conflictualité. Les exemples de Taïwan, ou encore du non-respect des accords de Montego Bay en matière de droit de la mer, sont, à ce sujet, deux exemples majeurs.

Un langage agressif

Dans leurs rapports avec les pays occidentaux, les dirigeants chinois n’hésitent plus à tenir un langage agressif envers certains de leurs interlocuteurs, comme l’Australie en fait l’expérience. Les diplomates chinois font de même, on l’a vu récemment à Paris de la part de l’ambassadeur de Chine. Pékin répond aux sanctions par des sanctions encore plus massives et par des cyberattaques. De fait, le rapport de la Chine au cyber a nettement changé, d’un usage circonscrit aux pratiques d’espionnage industriel vers une utilisation massive de cyberattaques en guise de représailles. Les salves régulières de cyberattaques à l’égard de l’Australie et l’interruption, au mois de mars 2020, de l’internet de l’APHP, sont deux exemples parmi d’autres.
Une autre évolution remarquable concerne le rapprochement sino-russe. Ces dernières années, la relation entre Xi Jinping et Vladimir Poutine s’est densifiée, la Chine et la Russie collaborent de plus en plus étroitement au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, organisent des manœuvres militaires communes et se concertent très régulièrement.
L’état des lieux dressé ici ne doit pas omettre les limites rencontrées par le pouvoir chinois, tant dans sa politique intérieure qu’extérieure. Parmi ces limites, les plus notables sont le poids de la démographie chinoise (baisse des naissances et vieillissement de la population), la gestion des dossiers de Hong Kong et Taïwan, l’endettement, ou encore les problématiques environnementales.

Pour une politique autonome de coopération

Le Club des vingt estime qu’on ne peut pas considérer par principe la Chine comme un rival systémique. La France et l’Union européenne ne peuvent indexer leur relation à la Chine au positionnement américain en la matière. Les intérêts français et européens, d’une part, américains, d’autre part, ne s’alignent pas toujours et l’UE gagnerait à aller plus loin dans sa coopération avec la Chine. Ensuite, une telle vision mène à deux erreurs. Elle incite à réagir à la montée en puissance de la Chine par la constitution d’alliances traditionnelles, à l’image de l’Indo-Pacifique. Une telle approche nous semble erronée, compte tenu de l’intérêt des États de la région à préserver leurs partenariats avec la Chine. Elle postule de façon non critique que les vieilles politiques de « containment stratégique » gardent toute leur pertinence dans un temps de mondialisation. Elle comporte enfin le risque de céder à une approche idéologique de la relation avec Pékin suivant le prisme des démocraties opposées aux régimes autoritaires défendu par Joe Biden. Cela n’empêche pas de diversifier nos relations et de développer des partenariats constructifs avec l’ensemble des pays de la région.
Nous privilégions plutôt une politique équilibrée et autonome de coopération avec la Chine, dans un cadre européen et multilatéral, soucieuse de nos intérêts économiques et commerciaux et ouverte à un dialogue politique revisité. Il ne s’agit certes pas d’abandonner la question des droits de l’homme, que nos sociétés civiles devraient suivre de près, mais il convient de s’interroger sur l’opportunité de politiques de sanction dont l’efficacité s’est révélée très faible, parfois contre-productive. Il faut donc changer d’approche.

Dans le cadre de l’Union européenne

Face à la lutte entre les deux puissances chinoise et américaine, ce n’est que dans le cadre de l’Union européenne que nous pouvons peser. Dans ce cadre, ce qui concerne le commerce international relève de la compétence exclusive de l’Union. C’est la Commission qui élabore les règles s’y rapportant, le Conseil européen qui les adopte, le Parlement européen qui les vote. Pour le reste, les relations internationales relèvent des États-membres de l’Union ou de décisions prises à l’unanimité des États dans le cadre de la PESC. Il peut donc y avoir des différences d’attitude entre les gouvernements européens, comme on l’observe très régulièrement. Mais les relations avec la Chine constituent forcément un sujet global dont l’importance décisive pour les Européens justifie qu’ils s’efforcent de partager une vision ou des initiatives communes. La Chine est devenue le test de la politique étrangère européenne. L’Allemagne, la France et d’autres (Italie, Espagne...) ont une responsabilité particulière pour le réussir.
Dans le domaine économique et commercial, qui est prioritaire, l’UE dispose d’un atout de taille du fait que la Chine est notre premier partenaire économique et que le marché européen est le premier marché du monde. Un accord sur les investissements a été signé le 31 décembre 2020 après sept années de laborieuses négociations. Il a pour objet une plus grande ouverture du marché chinois où les entreprises européennes se heurtent encore à beaucoup d’obstacles de toute nature. C’est un accord qui n’est pas parfait, mais qui est dans l’intérêt des Européens et qui résulte de concessions chinois au demeurant déjà accordées aux États-Unis dans le cadre de l’accord commercial de première phase signé en janvier 2020. Sa ratification par le Parlement européen a malheureusement été reportée par la Commission à la suite des contre-sanctions chinoises visant les institutions européennes. On ne peut que le déplorer et plaider pour une rapide ratification.

Refuser le protectionnisme

Dans le même temps, le commissaire européen Thierry Breton propose un dispositif destiné à surveiller les investissements en Europe, à réduire la dépendance de l’UE vis-à-vis des pays tiers dans des secteurs industriels stratégiques et à mettre un terme aux distorsions éventuelles de concurrence avec les pays tiers. Ce dispositif concerne, sans le dire, particulièrement la Chine. Il faut tirer les leçons de certaines mésaventures passées comme lorsque le port du Pirée, le fabricant allemand de robots Kuka ou le suédois Volvo sont passés sous pavillon chinois sans qu’aucun mécanisme de contrôle ou d’alerte ne fonctionne.
L’objectif, dans tous les cas, est d’encourager les échanges économiques et commerciaux entre la Chine et l’Europe. L’Europe est et doit rester résolument hostile au protectionnisme. Mais « il faut le faire à nos conditions » dit M. Breton, c’est-à-dire des conditions équitables sur une base de loyauté et de réciprocité. De même, Bruxelles doit veiller à alerter les États-membres lorsque les initiatives chinoises de la Route de la soie s’avèrent inappropriées. Il serait d’ailleurs souhaitable que soit instauré un mécanisme européen d’agrément en la matière. La France, quant à elle, doit s’employer à combler son retard vis-à-vis de l’Allemagne en ce qui concerne la présence économique et les investissements en Chine.
Cette volonté de promouvoir les relations économiques et commerciales ne fait naturellement pas obstacle à ce que la France et l’Europe s’attachent à identifier les secteurs dans lesquels une dépendance à l’égard de la Chine peut se révéler dangereuse ou inopportune et définissent les politiques appropriées.
La France peut également profiter de l’attrait de la population chinoise pour sa culture et les universités. Le soft power français peut progresser en Chine, avec toutes les limites que nous connaissons, en termes de moyens – les consulats français en Chine ne sauraient recouvrir un territoire aussi grand – et de contrôle et surveillance par le pouvoir chinois.
Nous savons que la diplomatie chinoise peine à s’ouvrir à l’extérieur. Nous mesurons que, dans la période actuelle, il y a chez les dirigeants une tendance au durcissement des comportements en politique étrangère comme en politique intérieure. A l’inverse, notre projet doit être de proposer à la Chine d’ouvrir un dialogue diplomatique actif avec l’UE dont nous proposons ci-après trois applications concrètes.

  • Nous souhaitons que la Chine prenne conscience de l’émergence actuelle et historique d’une volonté européenne partagée (dont le Brexit a donné un bon exemple), plutôt que de se déconsidérer dans des manœuvres de division plus ou moins vouées à l’échec. La venue d’Angela Merkel et du président de la Commission européenne à Paris, lors de la visite d’État du président chinois en France en 2019, allait dans ce sens, de même qu’aujourd’hui le projet d’Emmanuel Macron d’organiser une visite conjointe à Pékin avec la chancelière allemande et un représentant de la Commission.
  • La Chine est de plus en plus attractive en Afrique et au Moyen-Orient. Il nous revient à cette occasion de regarder la présence chinoise dans le monde de manière renouvelée et, par exemple, de ne pas la traiter en Afrique selon le vieux paradigme de Fachoda qui régnait aux temps anciens de la rivalité des puissances coloniales. La lutte contre le terrorisme et la promotion de la stabilité et de la sécurité humaine, dans ces régions troublées où se multiplient les États faillis et les guérillas, sont d’intérêt commun et justifieraient un dialogue avec la Chine et, pourquoi pas, des initiatives coordonnées.
  • À propos des grands dossiers planétaires, en particulier la lutte pour le climat et la Coopération internationale dans le domaine sanitaire, l’Europe devrait proposer à la Chine de travailler de concert, même s’il s’agit de sujets difficiles dans lesquels la Chine est encore peu ouverte au dialogue.

La question des droits de l’homme

Voici ce qu’a dit récemment (3/05/21) la première ministre néo-zélandaise : « il n’aura échappé à personne que, à mesure que le rôle de la Chine dans le monde s’accroit et évolue, les différences entre nos systèmes deviennent plus difficiles à concilier. Nous devons reconnaitre qu’il y a certaines choses sur lesquelles la Chine et la Nouvelle-Zélande ne sont pas, ne peuvent pas être et ne seront pas d’accord. Cela ne doit pas altérer nos relations, c’est simplement une réalité ».
Ce sont des propos de sagesse qui éclairent notre route. Il ne nous est pas demandé de porter une appréciation sur le régime chinois dont le caractère autoritaire s’est récemment aggravé. Nous le contestons d’autant moins qu’il bénéficie plutôt, à l’exception du cas de Hong Kong ou de certaines régions à identité spécifique comme le Tibet ou le Xin Kiang, d’un large soutien populaire

Il appartient aux Chinois de décider de leurs institutions. En revanche, il nous est demandé de dire ce que nous pensons de la répression que subit la minorité ouïghour au Xinjiang. C’est un fait : la communauté internationale s’en est saisie. Les sociétés civiles partout dans le monde en parlent et s’en émeuvent. Il faut le dire à la Chine parce que dans le monde des réseaux sociaux et de l’information en continue, le silence ne marchera plus. Mais nous devons nous tenir éloignés de l’attitude américaine qui a tendance à utiliser cette affaire comme un prétexte pour mobiliser ses amis contre la Chine dans un « sommet des démocraties » où nous espérons bien que la France se gardera de participer.

Réagir aux cyber-attaques

L’Europe doit réagir contre les pratiques chinoises de cyber-espionnage massif technologique et économique visant les entreprises et centres de recherche, ainsi que de cyber-attaques d’intimidation – telles celles ayant visé l’AP-HP en mars 2020 et très probablement celle contre Belnet, ayant empêché le Parlement wallon de débattre du sort des Ouïghours le 4 mai – dont les Européens sont victimes. Face à cela, la France et l’Allemagne, dont l’entente seule est prise au sérieux par la Chine, devraient adopter une politique très ferme dont les éléments pourraient être les suivants :

  • Nommer le pays d’origine des cyber-attaquants dès que les services compétents confèreraient une probabilité élevée à cette attribution.
  • Proclamer que les entreprises chinoises utilisant des techniques européennes volées à des entreprises victimes de ces cyberattaques seront poursuivies judiciairement et pourront faire l’objet de sanctions commerciales.
  • Ne pas exclure des réactions ponctuelles symétriques aux cyberattaques d’intimidation.
    La France et l’UE doivent apporter une réponse plus générale aux politiques de sanction chinoises. Ces dernières sont d’autant plus dérangeantes qu’elles témoignent de fortes disparités de traitement par la Chine des États-Unis, d’une part, des pays européens d’autre part. Là où les sanctions avaient pour objectif, par le passé, de faire revenir un protagoniste à la table des négociations, elles ressemblent de plus en plus, aujourd’hui, à une forme de punition. La France et l’UE doivent résister à cette tendance.

Conclusion

Telles sont les recommandations du Club des Vingt à propos de nos relations avec la Chine. Elles visent à éviter le retour à une nouvelle guerre froide, à la politique des blocs et à un duopole États-Unis/Chine. Elles veulent s’inscrire dans le contexte nouveau de la post- bipolarité qui n’est plus celui des alignements figés, des croisades idéologiques, ni d’une lecture géostratégique des relations internationales. Elles devraient permettre à l’Europe de faire valoir au mieux ses intérêts et de s’affirmer comme un acteur international majeur. On ne peut s’empêcher de se remémorer la formidable intuition qui avait conduit le Général de Gaulle à proposer à l’Union soviétique, il y a 60 ans, un rapprochement durable par « la détente, l’entente et la coopération », ni l’initiative qu’il prit par la suite pour renouer avec la Chine de Mao. N’est-ce pas pour les Européens le moment de s’en inspirer ?

Membres du Club des Vingt : Hervé de CHARRETTE, président du Club, Roland DUMAS (anciens ministres des affaires étrangères), Sylvie BERMANN, Maurice GOURDAULT-MONTAGNE, Gabriel ROBIN (Ambassadeurs de France), Général Henri BENTEGEAT, Bertrand BADIE (professeur des Universités), Denis BAUCHARD, Claude BLANCHEMAISON, Jean-Claude COUSSERAN, Dominique DAVID, Régis DEBRAY, Yves DOUTRIAUX, Alain FRACHON, Anne GAZEAU-SECRET, Jean-Louis GERGORIN, Renaud GIRARD, Bernard MIYET, Jean-Michel SEVERINO, Pierre-Jean VANDOORNE.
Club des Vingt. Siège social : 38 rue Clef, 75005 Paris. Adresse e-mail : contact@leclubdes20.fr Les reproductions et citations de la Lettre sont autorisées à condition d’en indiquer l’origine.