De l’« OTAN arabe » à l’« OTAN Moyen-Orient » : quels enjeux pour les puissances occidentales ?

En évoquant début janvier la nécessité d’une « OTAN Moyen-Orient » pour faire face aux risques d’une conflagration régionale, le Président américain a rouvert le débat déjà ancien sur les vertus supposées d’une « Global NATO ». Expérimentée en Afghanistan et en Libye, celle-ci a suscité doutes et interrogations, notamment en Europe. Si la formule de Donald Trump peut sembler circonstancielle et opportuniste, elle soulève de véritables questions. Le propos force les puissances occidentales, et les Européens en premier lieu, à prendre la mesure de leurs responsabilités au milieu des fracas du monde.

nato.int/cps/fr
L’article 5 définit la défense collective au sein de l’OTAN

La montée des tensions avec le régime irano-chiite et les déflagrations du Moyen-Orient provoquent un nouveau débat sur le rôle, les missions et le périmètre opérationnel de l’OTAN. On sait le Président américain sceptique sur les vertus des alliances en général, de l’OTAN en particulier. Alliance de type wilsonien, l’OTAN repose sur un pacte multilatéral et s’inscrit dans une logique de sécurité collective. Son existence contrarie donc l’a priori unilatéraliste de Donald Trump.
Pourtant, l’engagement militaire américain en Europe s’est accru et, lors du dernier sommet atlantique (Londres, 3-4 décembre 2019), le Président américain est allé jusqu’à affirmer que l’OTAN constituait une belle et bonne chose. Lors d’un récent entretien avec son Secrétaire général, Jens Stoltenberg, il a demandé une plus grande implication au Moyen-Orient, voire sa transformation en une « OTAN Moyen-Orient ». Il lui faudrait « beaucoup plus "contribuer à la stabilité de la région" (8 janvier 2020). A raison, le propos peut sembler purement circonstanciel et intéressé, mais il lève de véritables questions.

Feue l’« OTAN arabe »

De prime abord, la proposition de Donald Trump sanctionne l’échec du vague projet d’« OTAN arabe » censée assurer une redistribution des responsabilités et des charges entre les États-Unis et leurs alliés régionaux. Voici plus de deux ans qu’était annoncé le prochain établissement d’une « Alliance stratégique pour le Moyen-Orient », vite baptisée par les observateurs « OTAN arabe ». Sous la houlette de Washington, une telle alliance était destinée à protéger la région de la double menace de l’expansionnisme irano-chiite et du djihadisme de facture sunnite. Au vrai, il s’agissait d’un serpent de mer. Sans remonter au « Pacte de Bagdad » (1955), rapidement vidé de substance, plusieurs initiatives avaient vu le jour. En 2011, les développements et contrecoups du Printemps arabe firent resurgir l’idée d’une alliance couvrant le Moyen-Orient. Les États-Unis et leurs alliés du Conseil de coopération du Golfe (CCG) mirent alors en place des groupes de travail. Le surgissement de l’État islamique poussa ensuite l’Arabie Saoudite à créer une coalition arabe et sunnite qui comprend une quarantaine d’États (2015). Engagée au Yémen, contre les rebelles houthistes soutenus par Téhéran, cette coalition a depuis montré ses limites politiques, militaires et opérationnelles .
L’impéritie de nombreux dirigeants locaux, les contradictions entre les régimes arabes sunnites ainsi que les ambivalences de la politique américaine au Moyen-Orient expliquent l’échec de ces initiatives. En fait, l’Administration Obama privilégiait la signature d’un accord sur le nucléaire iranien (14 juillet 2015) et se tint donc en retrait du conflit syrien, ce qui ne contribua pas à la formation d’un solide ensemble régional. En travaillant à l’instauration d’un équilibre entre Riyad et Téhéran, Barack Obama cherchait à prendre ses distances avec la géopolitique régionale, ce qui ruina les projets d’alliance arabo-sunnite. L’ébranlement de la relation américano-saoudienne incita Riyad à explorer la piste d’un rapprochement avec la Chine populaire, laquelle absorbe désormais l’essentiel des exportations régionales d’hydrocarbures. La perspective explique en partie le revirement qui se produisit sous Donald Trump pourtant guère enthousiasmé par les alliances régionales des États-Unis. La priorité accordée à la menace iranienne changea également la donne. Lors de sa visite d’État à Riyad, en mai 2017, l’idée d’une « OTAN arabe » fut donc abordée. Toutefois, la tentation isolationniste, la difficulté à élaborer une stratégie américaine cohérente en Syrie et dans la région ainsi que le conflit diplomatique entre le Qatar et ses voisins ont repoussé sine die l’échéance.
Le moment de l’ « OTAN arabe » semble passé mais les menaces sont toujours plus actives. Le régime irano-chiite est pointé du doigt mais le djihadisme de facture sunnite est également mentionné par Donald Trump. Enfin, il est probable que la percée russe au Moyen-Orient, via l’alliance avec Damas et Téhéran, et le jeu de go chinois dans la région soient pris en compte par les décideurs et stratèges américains. Si le projet d’« OTAN arabe » n’était pas dépourvu de rationalité géopolitique, sa traduction concrète était hypothétique, l’état dans lequel se trouvait le CCG n’étant pas de bon augure. Institué en 1981 afin de répondre aux menaces que la révolution islamique chiite faisait peser sur le détroit d’Ormuz, ce club de monarchies arabes sunnites et son prolongement militaire (le « Bouclier du Golfe ») ne purent être transformés en une véritable alliance. Surtout, seul un engagement américain déterminé eût permis de dénouer le conflit autour du Qatar et de surmonter les différences d’approche des régimes arabes sunnites. Au total, le manque d’unité et de continuité des vues américaines, au sommet de l’État, n’auront pas aidé à surmonter les contradictions régionales. Exit l’« OTAN arabe » ? Le fait est que le projet semble passé de saison.

Le débat sur l’« OTAN globale »

La conscience des périls de l’hyperextension stratégique (le « strategic overstretching », ce talon d’Achille des empires et des grandes puissances étudié par l’historien Paul Kennedy ), ainsi que la volonté de partager le fardeau militaire conduisent Donald Trump à se tourner vers l’OTAN et les alliés européens des États-Unis. La question doit être mise en perspective, le thème de la nécessaire globalisation de l’OTAN datant de l’après-Guerre Froide. Une formule résumait alors le débat : « Out of area or out of business ». Plus encore après les débuts de la « guerre globale contre la terreur » (2001), les responsables américains expliquèrent que l’intérêt futur des États-Unis pour l’OTAN serait conditionné par la volonté et la capacité des alliés européens à s’engager sur des théâtres d’opération extérieurs.
Précédemment, la nécessité de mettre un terme aux nouvelles « guerres balkaniques » d’ex-Yougoslavie avait déjà conduit les Alliés à s’engager « hors zone », c’est-à-dire à l’extérieur de la zone couverte par l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord. Non point pour assurer la défense de l’un des membres de l’OTAN mais afin d’imposer la paix (les missions non-article 5 de « crisis management »). Puis ce fut l’Afghanistan. Dans un premier temps, les États-Unis préférèrent recourir à une coalition de « bonnes volontés ». Par la suite, les alliés européens demandèrent d’eux-mêmes l’engagement de l’OTAN, ce qui permit de s’appuyer sur les structures et chaînes de commandement de cette dernière. Enfin, l’institution de « partenariats globaux » avec des pays tels que l’Australie ou le Japon fut l’occasion d’un débat interallié sur le bien-fondé d’une politique d’ancrage en Asie-Pacifique.
De fait, la volonté américaine de mondialiser l’OTAN n’alla pas sans tensions avec le rôle de cette organisation historiquement centrée sur la zone euro-atlantique. Depuis la fin de la Guerre Froide, l’« Europe une et libre » repose sur deux piliers complémentaires : l’OTAN et l’Union européenne. Si, pour reprendre l’expression de Donald Rumsfeld, la « vieille Europe » (les fondateurs de l’Union européenne) et la « nouvelle Europe » (les pays centre-est européens) n’avaient pas une vision unique des risques et des menaces, la plupart des alliés européens formulèrent des réserves à l’égard d’une « OTAN mondiale ». Craignant de voir leur poids propre dilué et leurs intérêts de sécurité négligés, ils privilégiaient le maintien d’un cadre géographique bien délimité et un recentrage sur la mission première de l’OTAN, la défense collective dans la zone euro-atlantique. La guerre des Cinq Jours et l’invasion russe de la Géorgie (août 2008) allèrent en ce sens. A Lisbonne, l’adoption d’un nouveau Concept stratégique (19-20 novembre 2010), le dernier en date, marqua une inflexion . La primauté de l’article 5 et de la défense collective des États membres y sont soulignés. L’hypothèque russe sur les frontières orientales de l’Europe est depuis mieux prise en compte. D’aucuns doutaient encore cependant de la reconstitution d’une véritable menace à l’Est.
Certes, le Concept stratégique de Lisbonne n’exclut pas le « hors zone », ce que montra l’année suivante l’engagement de l’OTAN en Libye (opération Unified Protector, mars-octobre 2011). Du moins est-il stipulé que cet emploi doit reposer sur une base juridique solide, si aucune autre organisation internationale n’est mieux fondée à intervenir. En règle générale, le principe de la coalition sera préféré. De fait, l’intervention sur le théâtre syro-irakien, contre l’État islamique, est menée dans le cadre d’une coalition de « bonnes volontés » (Inherent Resolve, 2014). Par la suite et pour satisfaire Donald Trump, déjà demandeur d’une plus grande implication de l’OTAN en tant qu’organisation dans la lutte contre le terrorisme, celle-ci devint partie prenante de l’opération d’Inhérent Resolve, au moyen d’une mission de formation de l’armée irakienne. Toutefois, le principe de la coalition, à la fois souple et flexible, fut maintenu. On comprend donc que Donald Trump ne fait jamais que relancer le débat déjà ancien sur les vertus supposées de la globalisation de l’OTAN.

Quid de l’OTAN ?

Depuis 2016, l’élection de Donald Trump et ses propos de campagne sur le caractère « obsolète » de l’OTAN ont mis à l’épreuve les solidarités transatlantiques. S’ajoutent à cela des conflits commerciaux qui remettent en cause les bienfaits du libre-échange, fondement des relations économiques entre les Alliés depuis le GATT (1947). L’objectif général de la manœuvre est-il véritablement isolationniste et protectionniste ou bien s’agit-il d’une forme musclée d’imposition d’un partage des coûts, pour faire front devant les « puissances révisionnistes » pointées par la National Security Strategy (2017) ? Est-ce la figure de Lindbergh (« America First ») qui prévaut ou celle de Huntington (la défense de l’Occident) ? Si Donald Trump est parfois ambivalent, le Congrès ainsi que l’establishment politique et militaire des États-Unis sont quasiment unanimes à vouloir rester engagés en Europe. Force est de constater que l’attaque de l’Ukraine par la Russie (2014) a conduit les États-Unis à accroître leur engagement militaire sur l’isthme Baltique-mer Noire. Désormais, des soldats et des équipements américains sont déployés sur le sol des États baltes, de la Pologne et de la Roumanie. Qu’ils soient riverains de la Méditerranée ou situés en Mitteleuropa, les alliés des États-Unis ont élaboré le consensus nécessaire pour renforcer la posture de défense et de dissuasion sur leurs frontières orientales. La menace russe et l’article 5 demeurent donc au cœur des missions de l’OTAN : l’engagement au Moyen-Orient ne saurait se faire au détriment de la défense de l’Europe.
Il importe également de prendre en compte la difficulté à s’entendre à vingt-neuf dans les affaires moyen-orientales. La stratégie de la Turquie en Syrie et la lutte qu’elle mène contre les forces kurdes des FDS (Forces démocratiques syriennes), auxiliaires de la guerre contre l’État islamique, constituent un réel problème géopolitique. En froid avec ses alliés européens, Recep T. Erdogan a négocié ses interventions militaires avec Vladimir Poutine (2016) puis Donald Trump (2019). En revanche, aucune concertation n’a jamais été organisée au sein de l’OTAN. L’offensive turque de novembre 2019 (« Sources de paix ») a provoqué une grave crise diplomatique interalliée, Emmanuel Macron évoquant « la mort cérébrale de l’OTAN » (7 novembre 2019) . Le seul cas turc illustre les difficultés que les Alliés rencontreraient pour conduire une action forte et déterminée au Moyen-Orient, et ce dans le cadre de l’OTAN. Du reste, l’expérience de l’engagement en Afghanistan est parlante. Certes, les alliés européens fournirent des unités combattantes et autres, mais le consensus était fragile et dépourvu de force. Dans l’espace qui correspond au Grand Moyen-Orient, l’OTAN et ses États membres peuvent renforcer leurs partenariats (« Dialogue Méditerranéen » et « Initiative de coopération d’Istanbul ») et donner plus de substance à des missions de formation des armées locales, sans toutefois atteindre le seuil d’intensité critique qui en ferait un acteur géostratégique collectif de premier plan. En substance, c’est ce que Jens Stoltenberg a répondu à Donald Trump .
On ne saurait pourtant ignorer l’importance du Moyen-Orient et de la « plus grande Méditerranée » dans la situation géopolitique de l’Europe. L’Asie du Sud-Ouest se situe à intersection du monde atlantique, de l’Eurasie et de l’Indo-Pacifique. Risques, défis et menaces s’y concentrent et hypothèquent le devenir de l’Europe, celle-ci n’ayant tout simplement pas la possibilité de s’extraire de son environnement stratégique. Plus généralement, le Moyen-Orient demeure un nœud gordien. Outre les réserves de pétrole les plus importantes et aisément exploitables au monde, la région constitue un carrefour géostratégique entre Europe et Asie (voir la route de Suez ainsi que les flux qui empruntent le détroit d’Ormuz). Interconnectés aux enjeux du Moyen-Orient, la Libye est le théâtre d’une guerre à étages dont les enjeux sont cruciaux pour l’Europe. S’y ajoutent la prétention irano-chiite à contrôler le Moyen-Orient, la percée russe et la présence renforcée de la Chine populaire. D’un bout à l’autre de cette « plus grande Méditerranée », la dégradation de la situation appelle un plus grand investissement diplomatique et stratégique occidental. L’OTAN peut être mobilisée, et l’on se souvient que la déclaration générale du sommet de Londres a pris en compte les ambitions de Pékin. Pourtant, l’essentiel n’est pas le cadre d’action mais la capacité à établir un front occidental, notamment dans l’affaire iranienne. Au regard du petit nombre d’États concernés, le modèle du concert atlantique et celui de la coalition de « bonnes volontés » semblent à bien des égards préférables.

Pour conclure

Il importe enfin de comprendre les enjeux globaux de l’époque, marquée par le déplacement des équilibres de richesse et de puissance vers l’Asie et le Pacifique. Le front des puissances révisionnistes menace de transformer l’Europe en « petit cap » d’une Eurasie sino-soviétique, une péninsule bientôt privée du régime de liberté des mers sur lequel repose sa liberté et sa prospérité. Au-delà, la primauté de l’Occident, passé sous leadership américain après une « nouvelle guerre de Trente Ans » (1914-1945), est en jeu. Vue sous ce rapport, l’OTAN est la poutre maîtresse d’un « Grand Espace » euro-atlantique, les États-Unis étant parvenus à donner une forme politique et militaire à cette ancienne réalité de civilisation qu’est l’Occident. Après des siècles de guerres interétatiques et de luttes pour l’hégémonie, la vision des dirigeants américains, leur haute politique et l’engagement international des États-Unis ont permis d’assurer la paix, la liberté et la prospérité d’une Europe « une et entière ». Dans la « grande transformation » qui est en cours, il est aujourd’hui reproché à l’Administration américaine, plus précisément au Président Donald Trump, de ne pas être à la hauteur des enjeux et des responsabilités historiques qui lui échoient. Le mépris de l’Union européenne ainsi que le traitement cavalier imposé à l’OTAN sont en cause.
En contrepoint, que dire de nombreux alliés européens ? Le sacrifice des dépenses militaires pendant trois décennies et l’illusion selon laquelle l’Europe pourrait se tenir à l’écart des fracas du monde, tout en jouissant du libre accès aux « biens communs » (Océan mondial, espace exo-atmosphérique et ressources naturelles), ont également mis à mal les relations transatlantiques. Les études d’opinion montrent d’ailleurs que le soutien américain à l’OTAN est plus important que dans de nombreux pays européens, principaux bénéficiaires de cette alliance. Le chœur des lamentations réifie l’« ordre international libéral », les progressistes invoquent la « souveraineté européenne », les âmes viriles vénérant les « hommes forts » censés pallier l’impuissance européenne. Faute de remporter les « guerres culturelles » qui déchirent les sociétés occidentales, les poutinophiles cherchent un espace de fuite dans la fallacieuse « Europe de Lisbonne à Vladivostok ». En dernière instance, le défi porte sur la capacité des principales puissances euro-atlantiques à se maintenir en tant que sujets politiques, à partager le « fardeau » de la défense de l’Occident, conçu comme forme de civilisation et unité géopolitique. Sous cet angle, la question de l’OTAN et des cadres d’action dépend des circonstances. Elle relève non pas du « pourquoi ? » mais du « comment ? ». Le vrai enjeu porte sur le partage du pouvoir et des responsabilités.