Elargissement : le désenchantement des pays des Balkans (1)

Un sommet UE-Balkans occidentaux s’est tenu le 6 mai dernier en visio conférence, sur fond de crise sanitaire du COVID 19 et dans un contexte de nécessaire révision du processus d’adhésion, le désenchantement régnant face à la lenteur de mise en œuvre des réformes et le retour des pratiques autoritaires. Thierry Reynard, ancien ambassadeur, donne à Boulevard Extérieur une analyse de la situation en deux parties, la première consacrée à l’examen des relations de l’Union européenne avec les Balkans et la seconde faisant le point pour chacun des pays de la région.

François Lenoir/REUTERS
Dirigeants de l’UE et des Balkans occidentaux le 16 février à Bruxelles

La région qui avait été ravagée dans la décennie 90 par les guerres ayant accompagné l’éclatement de l’ex-Yougoslavie, n’est plus aujourd’hui le théâtre de violences interethniques. Par contre, la stabilisation s’est accompagnée du retour à des pratiques anti-démocratiques dans plusieurs des pays des Balkans candidats (Serbie, Monténégro), aggravées parfois dans le cadre des mesures d’urgence prises pour la lutte contre le COVID 19. Cette crise, jugulée au plan sanitaire, aura des conséquences catastrophiques pour les économies déjà sinistrées de la région.
A la veille du Sommet, une centaine d’organisations de la société civile de Croatie et des pays candidats ont lancé un appel à l’UE, demandant la relance du processus d’adhésion, afin d’accélérer la mise en œuvre des réformes, la vérification de leur effectivité sur le terrain, et le renforcement du dialogue avec la société civile. L’appel se concluait par une alerte : « Nous devrons aller de l’avant, avec ou sans l’UE".
La gravité du message est le signe d’une crise profonde de crédibilité du processus d’adhésion, tant au sein des populations, que chez les dirigeants, pour des motifs opposés ; les unes dénoncent l’absence d’avancée dans les réformes, les autres profitent de la passivité de l’UE pour renouer avec des pratiques autoritaires et xénophobes.

Des sondages indiquent que 25% de la population de certains des pays concernés ne croit pas à leur adhésion à l’UE, même à long terme.
D’autre part certains pays européens, la France en particulier, ont souhaité qu’une réforme profonde du processus d’adhésion soit mise en œuvre.

Un Processus de Stabilisation et d’Association lancé au début des années 2000

Dans le cadre plus large du Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est, élaboré en 1999 par l’UE et diverses organisations internationales (G8, OSCE, etc...), l’UE a mis sur pied depuis le début des années 2000 un Processus de Stabilisation et d’Association qui constitue le cadre général afin de préparer à l’intégration les pays des Balkans occidentaux par la signature d’Accords de Stabilisation et d’Association (ASA). Le but était d’amener progressivement ces pays à se rapprocher des règles, normes et institutions européennes en vue d’être un jour à même d’intégrer l’acquis communautaire. L’UE leur demandait également leur pleine collaboration avec la justice internationale (TPIY), ainsi que la mise en œuvre d’une coopération régionale et de relations de bon voisinage.
Les Etats-Unis pour leur part se sont concentrés sur les questions de Sécurité, en préparant ces pays à l’entrée dans l’OTAN, dont font désormais partie en tant que membre à part entière l’Albanie, le Montenegro et la Macédoine du Nord ; sont quant à eux associés au Partenariat pour la Paix, la Serbie et la Bosnie-Herzégovine, cette dernière étant candidate à l’adhésion à l’Organisation Atlantique

La perspective européenne des Balkans occidentaux confirmée au sommet du 6 mai

La politique européenne fut confirmée en 2000 lors d’un premier Sommet à Zagreb, sous la Présidence de Chirac ; elle devait être complétée lors du Sommet de Thessalonique en 2003.
Diverses péripéties éloignèrent ensuite les préoccupations de l’UE de la région (en 2003, divergences entre Européens sur la guerre en Irak, adhésion en 2004 des huit pays ex-communistes d’Europe de l’est, de Chypre et de Malte, puis en 2007 adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, Conférence Européenne, rejet en 2005 par la France et les Pays-Bas du projet de Traité, crise financière à partir de 2008, crise en Ukraine et annexion de la Crimée e par la Russie en 2014. C’est cette même année qu’une relance fut initiée à l’initiative de l’Allemagne, avec le lancement du "Processus de Berlin", sous la forme de sommets annuels entre dirigeants des Balkans occidentaux et des pays européens les plus concernés (Allemagne, France, Italie, GB).
En 2015 survint la crise des migrants, qui vit près d’un million de réfugiés remonter à partir de la Grèce, par la Macédoine du Nord et la Serbie vers l’UE, dans des conditions très difficiles. La signature en mars 2016 d’un accord UE/Turquie a ralenti considérablement le flot des passages. En mars 2020 par contre, la presse s’est fait l’écho de la politique turque d’incitation des réfugiés à tenter de passer en Grèce, la police de ce pays les refoulant sans ménagement. En raison de la fermeture des frontières, l’Organisation Internationale des Migrations estime que plus de 10 000 réfugiés se trouveraient bloqués en particulier en Serbie et en Bosnie-Herzégovine, dans des conditions humanitaires déplorables. La tristement célèbre "route des Balkans "se serait déplacée vers la côte, par l’Albanie, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine, la police croate étant également accusée par la presse de comportements violents.
L’OIM souligne par ailleurs que les pays des Balkans occidentaux sont eux-mêmes source importante de migrations, pour des motifs économiques ; on estime ainsi qu’un tiers des personnes nées en Albanie, en Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo, vivent à l’étranger, essentiellement dans un pays de l’UE ou en Suisse.
Il s’agit de l’un des principaux problèmes que ces pays doivent affronter, le chômage chez les jeunes étant souvent déjà supérieur à 50% avant la crise du coronavirus. En raison de la place importante de l’économie informelle, ils ne bénéficient d’aucune protection.
S’agissant des Sommets, ce n’est qu’en 2018 que la tradition fut reprise avec la tenue d’une réunion avec les pays de la région à Sofia.

Dernier Sommet le 6 mai en visioconférence

Ce sommet, sous la présidence croate de l’UE, a été dominé par la crise du COVID 19 et ses conséquences sanitaires, et surtout économiques sur les pays de la région (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine du Nord, Monténégro, Serbie). La Commission a présenté un ambitieux programme d’assistance financière (3,3 milliards d’euros), qui sera complété par un Plan de Développement et d’Investissement.
Bien que la question n’ait pas été officiellement à l’ordre du jour, la crise du processus de l’élargissement était dans tous les esprits. Un désenchantement certain règne chez les dirigeants et dans la population des pays de la région candidats à l’adhésion, qui voient cet horizon s’éloigner, en dépit des déclarations officielles, qui réaffirment immanquablement à toute occasion la perspective européenne des Balkans occidentaux
D’autre part, certains Etats membres, la France en tête, ont indiqué que la priorité pour l’UE était d’être approfondie, et de voir son fonctionnement amélioré.
Le processus de l’élargissement devait ensuite sortir de ce qui était souvent devenu une routine technocratique déconnectée de la réalité constatée sur le terrain , pour d’une part s’élever à un niveau plus politique, et de l’autre mesurer les avancées concrètes en dynamisant le processus par la mise en place d’une plus grande conditionnalité, négative ou positive. La France considère que l’on ne doit pas s’enfermer dans un calendrier préétabli. Chaque candidat, selon ses mérites propres, doit démontrer qu’il a eu la volonté et a obtenu les résultats escomptés, en particulier en matière d’état de droit, de bonne gouvernance, d’ouverture économique, de lutte contre la corruption et le crime organisé.
Il est en effet indéniable que le processus des réformes et le renouveau politique se font encore attendre, en dépit de l’aide financière internationale, et de l’aiguillon qu’est censée représenter la perspective de l’intégration européenne.

Déclaration de Zagreb du 6 mai : les pays candidats doivent respecter leurs engagements

La déclaration réaffirme la perspective européenne dès le paragraphe 1 :
“Rappelant les sommets de Zagreb en 2000, de Thessalonique en 2003, et de Sofia en 2018, l’UE réaffirme une nouvelle fois son soutien sans équivoque à la perspective européenne des Balkans occidentaux. Les partenaires des Balkans occidentaux ont réaffirmé leur attachement à la perspective européenne qui constitue leur choix stratégique définitif.”
La déclaration rappelle ensuite la solidarité que l’UE a mise en place pour aider les pays de la région à faire face à court et moyen terme aux conséquences de la pandémie : une enveloppe de 3,3 milliards d’euros de crédits divers et de prêts devant être mobilisée.
Le document tranche par contre par rapport à des textes similaires qui l’ont précédé, notamment la Déclaration du sommet de Sofia en mai 2018. Le respect des engagements et l’obtention de résultats concrets sont soulignés avec une sévérité nouvelle. On devine les conséquences de la redéfinition du processus de l’élargissement élaborée par la Commission en février 2020, à la suite des positions prises en particulier par la France.
La déclaration stipule ainsi :

  • "la crédibilité de l’attachement à la perspective européenne dépend d’une communication publique claire et de la mise en œuvre des réformes nécessaires » ;
  • "le fait que le soutien et la coopération de l’UE dans la lutte contre la pandémie aille bien au-delà de ce que tout autre partenaire a fourni à la région mérite une reconnaissance publique ;"
  • "l’octroi d’une assistance accrue de l’UE dépendra des progrès tangibles accomplis dans le domaine de l’état de droit et en matière de réformes socio-économiques, ainsi que du respect par les partenaires des Balkans occidentaux des valeurs, règles et normes de l’UE."
  • "les dirigeants des Balkans occidentaux devraient veiller à ce que les valeurs fondamentales, les principes démocratiques et l’état de droit soient respectés et mis en œuvre rigoureusement, y compris pendant l’application des mesures spéciales et extraordinaires destinées à endiguer la pandémie".
  • "Nous renforcerons notre coopération en matière de lutte contre la désinformation et d’autres activités hybrides émanant en particulier d’acteurs d’Etats tiers cherchant à ébranler la perspective européenne de la région".
  • "Dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, il est nécessaire de déployer des efforts plus soutenus et d’obtenir des résultats substantiels dans ces domaines."
  • "L’UE invite une nouvelle fois tous les partenaires à progresser vers un alignement plein et entier sur les positions de l’UE en matière de politique étrangère."

Compte tenu de ce qui précède, le dernier article de la Déclaration est assez savoureux, puisqu’il indique que "Nous nous félicitons que nos partenaires des Balkans occidentaux se rallient à la présente Déclaration".
Ces différents rappels à l’ordre sont une illustration de l’état réel d’avancée des pays de la région vers une adhésion pleine et entière à l’UE ; il parait clair que l’on est encore assez loin d’une mise en œuvre réelle des critères de Copenhague, en particulier en matière d’état de droit, de liberté d’expression, de lutte contre la corruption et le crime organisé.

Faire face aux tentatives d’autres acteurs internationaux de renforcer leur influence.

L’UE qui est de très loin le principal bailleur de fonds de la région a ainsi beaucoup de mal à faire partager ses valeurs par ces pays. Elle doit en outre résister aux tentatives d’autres puissances de développer leur influence. A côté de la Russie, traditionnel protecteur de la Serbie, au titre de la solidarité slave et orthodoxe, la Chine a mené sa "diplomatie des masques « en livrant avec force publicité des matériels médicaux. Elle avait déjà intégré la Serbie à une branche des "nouvelles routes de la soie ». La société Huawei a obtenu un contrat pour installer des caméras de reconnaissance faciale à Belgrade dans un projet de "safe city » ; elle est présente en Serbie depuis 2014. Elle travaille également en Croatie.
Les Etats-Unis, très actifs au plan politique, comme on l’a vu récemment au Kosovo, avec le renversement du gouvernement d’Albin Kurti, assurent aussi la promotion de leurs entreprises : ainsi Bechtel, associé à une entreprise turque, a-t-il réalisé d’importants projets autoroutiers en Albanie, et au Kosovo.
La Turquie, enfin, puissance occupante pendant plusieurs siècles, est toujours très présente, en particulier en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo. En 2013, en visite à Prizren, le Président Erdogan avait déclaré dans un discours qui a marqué : « Le Kosovo c’est la Turquie, et la Turquie c’est le Kosovo ». La Serbie n’avait pas manqué de protester vivement après ces déclarations. Le pays est très présent par ses entreprises, ainsi qu’aux plans culturel et religieux
En 2018, des agents des services secrets turcs, aidés de leurs collègues kosovars avaient arrêté et conduit de force en Turquie six professeurs gulénistes, accusés de complicité dans la tentative de coup d’état de 2016 ; le Premier Ministre kosovar de l’époque, R.Haradinaj, avait déclaré ne pas avoir été informé de l’enlèvement et avait limogé le Ministre de l’Intérieur.

Une aide massive de l’UE devant les conséquences de la pandémie

La réponse à la pandémie du COVID 19 ayant au départ mobilisé Bruxelles sur le règlement des problèmes intra européens, il a fallu attendre le 29 avril pour que la Commission annonce un plan massif (3,3 milliards d’euros) d’aide immédiate et à moyen terme pour les pays de la région.
Un Plan de Développement Economique et d’Investissement sera en outre proposé d’ici la fin de l’année. Il sera accompagné d’engagements d’investissements. Pour la période 2021-2027 l’enveloppe de "l’instrument de pré accession Il "sera de 14,5 Milliards d’euros, dont l’essentiel ira vers les Balkans occidentaux.
Dans le cadre du "Western Balkans Investment Framework", les dons et garanties financières en soutien aux investissements seront accrus. La transition verte et la transformation numérique devront jouer un rôle central dans la relance et la modernisation des économies. La Commission rappelle toutefois que la sortie de la crise ne sera possible que si les partenaires mettent en œuvre leurs engagements de réformes, clé de leur perspective européenne.
En présentant le "paquet « de l’aide européenne à la région, la Présidente Von der Leyen a renouvelé une fois de plus l’engagement de l’UE : "Nous avons une responsabilité spéciale afin d’aider nos partenaires des Balkans occidentaux dans cette pandémie, leur avenir étant clairement au sein de l’UE".
Le "paquet " de 3,3 milliards d’euros comprend des fonds d’origine diverse en liaison notamment avec le FMI :

  • réallocations à partir de l’instrument d’aide à la pré-accession (38 millions d’aide immédiate pour le secteur de la santé ; 389 millions d’aide à la reprise économique, et un "paquet" de réactivation économique de 455 millions cofinancé par les institutions financières internationales ;
  • un crédit de "macro Financial assistance" de 750 millions d’euros ;-un prêt de la BEI de 1,7 milliard d’euros.
    En outre, 12,5 millions d’euros sont destinés à l’aide immédiate aux réfugiés et migrants.

Au nom de "team Europe « s’ajouteront les aides bilatérales des Etats membres. Pour la France il s’agit des opérations menées par l’Agence Française de Développement (AFD). En tant que partenaires privilégiés, les pays auront accès à des procédures normalement réservées aux Etats membres (appels d’offres groupés, "green lanes" aux frontières pour les matériels médicaux.).
Ces montants d’aide impressionnants ont été rappelés au cours du sommet : il est dommage que cette annonce soit arrivée si tard, et que la communication en amont n’ait pas reçu dans les différents pays la couverture adéquate.
Les pays de la région, confrontés à l’état de délabrement de leurs infrastructures et systèmes publics de santé, ont réagi en prenant des mesures exceptionnelles pour limiter la circulation du virus (confinement, restrictions de circulation, couvre feux, fermeture des frontières).A partir de fin avril, ils ont entamé un dé confinement progressif. Ils ont été dans l’ensemble relativement épargnés : à la date du 6 mai, la Bosnie-Herzégovine annonçait 1987 cas confirmés de contamination (pour 3,7 millions d’habitants) ; la Serbie, pays le plus touché, comptait à la même date 10 000 cas confirmés, et 213 morts (pour 7 millions d’habitants).

La réforme du Processus des négociations d’adhésion proposée par la Commission est avalisée par le Conseil.

La Commission rappelle que l’UE et ses Etats membres ont régulièrement depuis 2000 réitéré leur soutien sans équivoque à la perspective européenne des Balkans occidentaux. Cette perspective basée sur le mérite propre à chacun des pays d’une adhésion pleine et entière va dans le sens des intérèts politiques, économiques et de sécurité de l’UE, et constitue un investissement géostratégique.
La Commission reconnait toutefois que le processus et sa mise en œuvre doivent être révisés afin de donner la priorité au traitement des faiblesses structurelles de ces pays dans les domaines fondamentaux.
L’objectif essentiel de l’UE doit être de préparer les pays concernés à pouvoir remplir les obligations imposées aux Etats membres. Cela comprend au titre des critères de Copenhague (énoncés en 1993) l’adoption de réformes dans les domaines fondamentaux des institutions démocratiques, de l’état de droit, de l’économie, et l’adhésion aux valeurs européennes.

Les quatre objectifs principaux de la réforme

La réforme du processus d’adhésion avalisée en mars doit répondre à quatre objectifs principaux :

  • assurer une meilleure crédibilité ;
  • donner un contenu politique plus affirmé ;
  • créer un processus plus dynamique ;
  • introduire une conditionnalité positive ou négative renforcée.

fin d’assurer une meilleure crédibilité, le processus doit reposer sur la confiance et le respect d’engagements de part et d’autre.
Les dirigeants des pays candidats doivent donc donner plus de crédibilité à leur engagement dans la mise en œuvre des réformes fondamentales indispensables ; ils doivent aussi renforcer la coopération régionale et les relations de bon voisinage, afin de démontrer à l’UE que la région a su surmonter son passé.
Cela signifie également que l’UE respecte le principe du processus basé sur le mérite : quand les engagements auront été tenus par un pays, les Etats membres devront accepter le passage à l’étape suivante. La crédibilité sera renforcée par la priorité donnée aux réformes fondamentales dont les négociations seront ouvertes en priorité et refermées en dernier, sur la base d’une feuille de route.
Donner un contenu politique plus affirmé signifie que l’adhésion à l’UE est un processus qui doit engager les pays candidats à démontrer leur volonté et leur capacité à endosser les responsabilités découlant de l’entrée dans l’UE.
Cela implique de la part des Etats membres de rehausser le dialogue politique avec les pays candidats, en particulier dans le cadre des ASA. Après chaque rapport annuel de la Commission, devront être organisées des Conférences Intergouvernementales pour chaque pays candidat, afin de faire le bilan et de planifier l’année à venir.
Afin de rendre le processus plus dynamique, les chapitres de négociation seront regroupés en "clusters" thématiques afin de mettre l’accent sur les secteurs clé, et d’identifier les principales réformes à engager par secteur. Après mise en œuvre des critères d’ouverture, les négociations seront ouvertes globalement sur chacun des "clusters », plutôt que par chapitre comme actuellement (35 chapitres).
La conditionnalité est le point central du processus d’adhésion fondé sur les mérites propres. Pour cela il faut une définition claire dès le départ des conditions, ce que fera la Commission dans ses rapports annuels. Les conditions doivent être objectives, précises, détaillées et vérifiables. En cas d’avancée positive, un pays pourrait se voir ouvrir un rapprochement vers des politiques européennes, et un accroissement des crédits d’aide. La conditionnalité négative pourrait par contre geler les négociations et réduire l’aide financière.