Elargissement : le désenchantement des pays des Balkans (2)

Dans un premier article, Thierry Reynard, ancien ambassadeur, a fait le point sur la politique de l’Union européenne dans les Balkans occidentaux et sur le processus d’élargissement en cours. Au lendemain d’un sommet UE-Balkans occidentaux, le 6 mai, le désenchantement est perceptible face aux lenteurs des négociations d’adhésion et aux incertitudes sur leur issue, alors que la crise du Covid-19 accroît encore les difficultés. Dans un second article, l’auteur analyse la situation de chacun des six Etats de la région qui aspirent à entrer dans l’Union ; la Serbie, le Monténégro, le Kosovo, la Macédoine du Nord, l’Albanie et la Bosnie-Herzégovine.

Wikipedia
La bataille du Kosovo. Adam Stefanovic.1870

DEUXIEME PARTIE :

Les négociations avec la Serbie et le Monténégro sont déjà engagées

Les différents pays ne sont pas tous au même stade d’avancement. Les négociations d’adhésion n’ont débuté qu’avec deux des six pays de la région candidats : la Serbie et le Monténégro.
La Serbie ayant présenté sa demande d’adhésion en 2009, le Conseil européen lui a accordé le statut de pays candidat en 2012. Les négociations ont débuté en 2014, un ASA étant entré en vigueur en 2013. Depuis lors se sont tenues les réunions de la “Conférence d’adhésion ”au niveau ministériel, la 11e session s’étant tenue en décembre 2019. Sur un total de 35 chapitres de négociation, 18 sont désormais ouverts, dont 2 ont déjà été clos à titre provisoire.
A lire le dernier rapport de la Commission, il apparait qu’on est encore très loin de l’objectif évoqué par M. Juncker d’une possible adhésion dès 2025. La Commission souligne ainsi qu’au niveau politique il y a un besoin urgent de création d’un véritable dialogue politique afin d’établir un large consensus pro européen, qui est vital pour le rapprochement avec l’UE. Elle rappelle que l’opposition a décidé de boycotter l’Assemblée ne pouvant s’y exprimer. Les manifestations organisées par “Alliance for Serbia” pour protester contre les agressions d’opposants, qui avaient cessé pendant l’état d’urgence lié à la crise sanitaire ont repris. Les élections qui devaient se tenir en avril ont été repoussées au 21 juin. La Commission demande à ce propos qu’il soit tenu compte des recommandations des observateurs internationaux.
Le rapport de la Commission exprime avec force litotes la situation qui règne en Serbie, la vie politique y étant dominée depuis 2012 par le SNS (Parti Progressiste Serbe) du Président A.Vucic, qui conduit le pays avec des méthodes autoritaires, l’opposition et les media ne pouvant s’exprimer librement. Le dernier rapport de Reporters sans frontières fait reculer le pays au 93ème rang, ayant perdu 34 places depuis 2016 ; on peut y lire : ”c’est devenu un pays où il est souvent dangereux d’être journaliste, et ou les fake news se répandent”. Le classement du pays a également été abaissé par l’institut américain Freedomhouse, financé par l’USAID, dirigé par Michael Abramowitz, ancien rédacteur en chef du Washington post, qui a passé le pays dans la catégorie "en transition/hybride" (avec d’ailleurs le Monténégro et la Hongrie). Le terme hybride qualifie les régimes semi-démocratiques, aux yeux de cet institut, qui reflète les idées du courant messianique libéral américain.
Le Président serbe a commencé sa carrière à l’extrême droite ultra nationaliste, au Parti Radical Serbe (SRS) fondé par V.Seselj qui a condamné par le TPIY ; il a été Ministre de l’information du temps de Milosevic.
La Commission souligne le manque d’avancée dans les principaux domaines : dans la fonction publique, les nominations politiques sont encore la règle ; quant au système judiciaire il y a "some level of preparation", ce qui veut dire que rien n’a pratiquement été fait. Quant à la lutte contre la corruption, sur laquelle pourtant le SNS a souvent fait campagne "overall, corruption is prevalent in many areas and remains an issue of concern" ; de même pour la lutte contre le crime organisé "no progress was made in fulfilling recommandations of the previous report".

La normalisation des relations avec le Kosovo : une condition primordiale

S’agissant des relations avec le Kosovo, la Commission est également très directive : "Serbia needs to make substantial efforts in particular in its international relations to establish a conducive environment to the conclusion of a legally binding agreement with Kosovo ; such an agreement is urgent and crucial so that Serbia and Kosovo can advance on their respective European path". Le début du texte fait allusion à la politique serbe d’incitation de petits pays à revenir sur leur reconnaissance du Kosovo, en particulier à l’ONU.
La Commission est mal à l’aise sur ce dossier, cinq Etats membres n’ayant pas reconnu le Kosovo. Elle ne peut exiger cette reconnaissance de la part de la Serbie car c’est de la compétence exclusive des Etats membres. Le Kosovo ne manque pas de fustiger cette incapacité de l’UE.

Une rectification des frontières ouvrirait la boite de Pandore

Le Haut Représentant pour la Politique extérieure, J.Borrell vient de renouveler les propos de F.Mogherini qui l’avait précédé dans ce poste, pour déclarer que si la Serbie et le Kosovo se mettaient d’accord pour une rectification de leurs frontières "il ne serait pas plus catholique que le pape" et ne s’y opposerait pas. Le porte-parole du gouvernement allemand a aussitôt réagi pour déclarer que l’Allemagne tenait avant tout à la stabilité de la région, manière de désavouer le responsable européen. On sait que les Etats- Unis se sont aussi déclarés ouverts à une telle hypothèse. Elle avait été évoquée par les deux Présidents Vucic et Thaci .au forum d’Alpbach en Autriche en 2018.
Au Kosovo la question soulève l’opposition de pratiquement tous les partis politiques ; H.Thaci aurait le plus grand mal à faire accepter un tel projet même au sein de son parti le PDK.
En Serbie A.Vucic joue peut-être sur le fait que le thème du Kosovo vient assez loin dans l’ordre des préoccupations de la majorité de la population, les problèmes économiques, le chômage, et les retraites étant aux premiers rangs.
Ce projet de modification des frontières sur une base ethnique dans les Balkans reviendrait par contre à ouvrir la boite de Pandore avec des conséquences dans plusieurs pays, notamment en Bosnie-Herzégovine, la Republika Srpska ne manquerait pas de demander son rattachement à la Serbie, comme son dirigeant M. Dodik en a déjà proféré la menace. En Macédoine du Nord d’autre part, la minorité albanaise (20% de la population) serait tentée de demander son rattachement à l’Albanie ou au Kosovo. Un autre danger serait de favoriser ainsi le rattachement du Kosovo lui-même à l’Albanie.

L’Accord de Bruxelles parait désormais caduc

La question n’avait d’ailleurs pas été abordée dans l’Accord de Bruxelles signé en avril 2013 entre la Serbie et le Kosovo, sous l’égide de l’UE. Celui-ci se limitait à accorder une certaine autonomie à une Association des Municipalités à majorité serbe. Il a depuis lors été rejeté par l’Assemblée kosovare, la Serbie considérant quant à elle qu’il ne constituait pas une reconnaissance de l’indépendance du Kosovo.
Cet Accord qui avait amorcé un début de normalisation des relations n’est plus à l’ordre du jour, l’actualité étant dominée par les conséquences économiques de la pandémie, le dé confinement progressif, la campagne pour les élections de juin en Serbie, et la crise politique au Kosovo.

Un rapport sévère sur le Monténégro

*Le Monténégro est devenu indépendant de la Serbie à la suite d’un referendum en 2006. Il a déposé sa demande d’adhésion à l’UE à la fin 2008 ; le Conseil européen lui a accordé le statut de candidat fin 2010, les négociations d’adhésion ayant débuté en 2012.
Sur un total de 35 chapitres de négociation, 32 chapitres sont ouverts, dont 3 ont été clôturés à titre provisoire.
L’opposition étant très divisée, la vie politique est dominée depuis 1991 par le DPS (Parti Démocratique des Socialistes) de Milo Djukanovic, élu Président en 2017, après avoir été longtemps Premier ministre. Comme en Serbie, l’opposition, qui ne peut s’y exprimer librement, boycotte l’Assemblée.
Le dernier rapport annuel de la Commission est également sévère. Dans le domaine politique “the reporting period continued to be marked by the low level of trust in the electoral framework ; the political scene remains fragmented, polarized and marked by lack of genuine political dialogue”. La lutte contre la corruption défaillante, reste un point noir : ”allegations of corruption and misuse of public funds for party political purposes require a credible, independent and effective institutional response”.
La gouvernance pose aussi problème : ”as regards governance, there is a need to strengthen transparency. La litote est de rigueur s’agissant de la réforme de l’administration et du système judiciaire, pour lesquels “Montenegro is moderatly prepared”. Le constat est également mitigé concernant la lutte contre le crime organisé. Quant à la liberté d’expression”no progress was made in the reporting period”.
Par contre dans certains domaines moins fondamentaux, la Commission reconnait que le pays a amélioré sa capacité à intégrer l’acquis communautaire. L’avis de la Commission est donc en phase avec celui d’autres observateurs, comme Freedomhouse, qui comme on l’a vu a rétrogradé le Monténégro au niveau de pays “hybride”, soit semi-démocratique.
Sous l’impulsion des Etats-Unis, le pays a intégré l’OTAN en 2017 ; le jugement est en cours des auteurs de ce que le régime présente comme une tentative de coup d’Etat en 2016, qui aurait été téléguidée par les services russes. Ce pays est très présent localement dans le domaine économique (Energie, tourisme).

Ouverture des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie

La Macédoine du Nord apparait comme un « bon élève »

Le Conseil Européen a décidé en mars 2020 d’autoriser l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie, décision que la France avait fait bloquer l’année dernière, en demandant une réforme préalable des conditions du processus d’adhésion, qui a été proposée comme on l’a vu par la Commission en février 2020 et avalisée par le Conseil fin mars.
La décision du Conseil concernant la Macédoine du Nord est assortie de commentaires positifs : ”Le Conseil note avec satisfaction que le pays a démontré sa détermination à faire progresser le programme de réformes européen et a produit des résultats concrets et soutenus, satisfaisant ainsi aux conditions fixées pour l’ouverture des négociations d’adhésion”. Le Conseil rappelle toutefois “qu’il importe d’obtenir des résultats concrets et de mettre en œuvre de bonne foi les accords bilatéraux, y compris l’accord de Prespa avec la Grèce et le traité de bon voisinage avec la Bulgarie. Le Conseil note également l’importance que revêtent les droits de l’homme et le respect des droits des personnes appartenant à des minorités”.
Sur ce dernier point la question de la minorité albanaise avait commencé à être réglée dans le cadre des Accords d’Ohrid en 2001, qui avaient mis fin aux affrontements avec la guérilla de l’UCK-M, sous les auspices de l’OTAN et de l’UE dont le médiateur avait été F. Leotard.
Afin de répondre à la préoccupation de la France et d’autres Etats membres, le Conseil souligne d’autre part dans sa décision “Le Conseil insiste sur l’importance qu’il y a à faire en sorte que l’UE puisse maintenir et approfondir son propre développement, y compris sa capacité à intégrer de nouveaux membres”.
A la suite du report en 2019 de l’ouverture des négociations d’adhésion, le gouvernement dirigé par Z.Zaev (SDSM) social-démocrate avait décidé d’organiser des élections anticipées, prévues en avril, elles ont été reportées. Le SDSM aura à nouveau à affronter le parti de droite VMRO-DPMNE, mené par H.Mickoski. Il était dans l’actuelle Assemblée associé aux deux partis albanais, le DUI et le DPA.

Des conditions sévères pour l’ouverture de négociations avec l’Albanie

La décision du Conseil de mars 2020 porte également sur l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Albanie. Le Conseil y note aussi avec satisfaction que le pays a démontré sa détermination à faire progresser le programme de réformes et a produit des résultats concrets et soutenus.
Par contre, le mandat donné à la Commission de préparer le cadre de négociation préalable à la tenue de la première conférence intergouvernementale, est beaucoup plus strict que pour la Macédoine du Nord. L’Albanie devra au préalable avancer dans les domaines fondamentaux :

  • adoption de la réforme électorale, en garantissant la transparence du financement des partis ;
  • poursuite de la mise en œuvre de la réforme judiciaire ;
  • achèvement de la mise en place des structures spécialisées pour la lutte contre la corruption et le crime organisé, domaines dans lesquels les efforts doivent être sérieusement accrus ;
  • règlement de la question des demandes d’asile infondées ;
    .-modification de la loi sur les media ;
    La Commission devra fournir un rapport sur toutes ces questions. En outre, l’Albanie devra démontrer qu’elle s’est attelée avec succès à l’ensemble des grandes tâches prioritaires. Celles-ci concernent notamment le lancement des procédures pénales contre les juges, procureurs, fonctionnaires et responsables politiques accusés de corruption, contre les responsables d’achat de voix, contre le crime organisé. Le pays devra également démontrer des progrès tangibles en ce qui concerne la réforme de l’administration.
    La situation politique est marquée par la domination du Parti Socialiste du Premier Ministre E.Rama, qui s’oppose au Président I.Meta (parti LSI) et au Parti Démocrate d’L.Basha. Les députés de l’opposition avaient en 2019 démissionné en bloc en signe de protestation. Le Président Meta a récemment déclaré que son pays allait redevenir “la Corée du Nord de l’Europe”.
    C’est dans ce contexte tendu que l’on doit replacer les observations de la Commission et du Conseil. Ainsi la Haute Cour, juridiction suprême, qui compte normalement 19 juges, n’en avait eu aucun en fonction pendant près d’un an, les juges démis n’ayant pas été remplacés.
    Sur le plan sanitaire d’autre part, la crise du COVID 19 est survenue alors que le pays n’avait pas encore surmonté, dans les régions affectées, les conséquences du tremblement de terre de 2019. On voit là encore que le chemin sera long pour que ce pays puisse intégrer les valeurs européennes.

La Bosnie-Herzégovine et le Kosovo n’ont pas encore le statut de pays candidat

Deux autres pays des Balkans occidentaux sont moins avancés dans leur relation avec l’UE, n’ayant pas encore le statut de pays candidat.
La Bosnie-Herzégovine a hérité au titre des Accords de Dayton-Paris de décembre 1995 qui ont mis fin à la guerre, d’un système institutionnel que beaucoup d’observateurs qualifient d’ingérable. Car d’une incroyable complexité.
Ces Accords ont créé une “République de Bosnie-Herzégovine” composée de deux entités : une entité croato-bosniaque, appelée ”Fédération de Bosnie-Herzégovine”, établie sur 51% du territoire, et la République serbe de Bosnie, la Republika Srpska avec 49% du territoire. Les croates n’avaient pas réussi à obtenir leur propre entité devant partager le pouvoir avec les bosniaques, qui désignaient le Premier Ministre de cette entité. Celle-ci était elle-même divisée en dix cantons, chacun avec sa propre Constitution et son propre Premier Ministre. En outre certaines villes étaient dotées d’un statut particulier : Sarajevo, Mostar, Tuzla et Brcko. Les deux entités étaient reliées par des institutions faibles : une Présidence collégiale, un bosniaque, un croate et un serbe, qui se relaient à sa tête tous les huit mois, et un parlement bicaméral (Chambre des Peuples représentant les entités, et chambre des Représentants les citoyens) chargé de voter les lois pour l’ensemble du pays. La tutelle internationale était assurée par le “Haut Représentant”, nommé avec l’aval du Conseil de Sécurité, disposant au départ de pouvoirs extraordinaires. L’UE a sur place un Représentant Spécial, qui dirige en même temps la Délégation européenne qui joue le rôle d’une ambassade. La mission EUFOR/Althea réduite à environ 600 hommes est également encore présente.
Le pays a obtenu en 2008 la libéralisation des visas, un ASA est entré en vigueur en 2015, et il a déposé en 2016 sa candidature à l’UE.
La Commission a émis en mai 2019 un avis négatif sur cette candidature, posant 14 questions dont la non résolution y faisait obstacle, sur plusieurs points fondamentaux. Le Conseil de l’UE a en décembre 2019 entériné l’avis de la Commission, déclarant que la Bosnie-Herzégovine ne remplissait pas encore assez les critères politiques de Copenhague, et devait consacrer des efforts considérables pour le renforcement de ses institutions, afin de garantir la démocratie, la règle de droit, les droits de l’homme et la protection des minorités.
Les 14 points soulevés par la Commission portent, comme pour plusieurs des autres candidats sur les questions classiques dans les Balkans (transparence des élections, fonctionnement du système judiciaire, politisation de l’administration, lutte contre la corruption et le crime organisé, sécurité juridique). L’un des points est ainsi libellé : ”Renforcement de la prévention et de la lutte contre la corruption et le crime organisé, y compris le blanchiment d’argent et le terrorisme”.
La référence à la lutte contre le terrorisme vise un problème qu’avait évoqué le Président Macron dans son interview à The Economist en novembre 2019, dans lequel il évoquait “la Bosnie-Herzégovine, une bombe à retardement confrontée au problème du retour des djihadistes”.

Les partis nationalistes bloquent le système

Les problèmes liés au dysfonctionnement des institutions proviennent du fait que les partis nationalistes ayant gagné les élections, utilisent la complexité du système des Accords de Dayton pour bloquer la machine. Ainsi le gouvernement de la Fédération n’est-t-il toujours pas formé, contrairement à celui de la Republika Srpska, celle-ci bloquant le système au niveau de l’Etat. En outre, l’empilement institutionnel introduit une trop grande décentralisation (Etat, entités, cantons, municipalités) en l’absence d’une claire hiérarchie des règles de droit.
Présentant son rapport au Conseil de Sécurité de l’ONU le 6 mai, le Haut Représentant Valentin Inzko a dénoncé ces dérives et la permanence du nationalisme : on devait commémorer en juillet le 25ème anniversaire du génocide de Srebrenica, alors que certains en nient encore la réalité chez les Serbes, a-t-il dénoncé. Il a exhorté les responsables du pays à prendre exemple sur la réconciliation franco-allemande. Le Conseil a en conclusion invité la Commission à consacrer ses rapports à venir sur le suivi de la mise en œuvre des principales priorités auxquelles une réponse doit être apportée.

La crise politique se prolonge au Kosovo retardant l’ouverture éventuelle de négociations

S’agissant enfin du Kosovo, qui se trouve en queue de peloton, n’ayant pas encore obtenu la libéralisation des visas ni le statut de candidat, il se débat en pleine pandémie du COVID 19, dans une crise politique majeure.
A la suite du vote d’une motion de censure qui a le 25 mars provoqué la chute du gouvernement dirigé par A.Kurti, l’affrontement de celui-ci avec le President Thaci s’est poursuivi. Le Président a d’abord demandé au premier ministre sortant de lui proposer le nom d’un candidat qui tenterait de soumettre un nouveau gouvernement au vote de l’Assemblée. A.Kurti a refusé ; à la suite de quoi le Président a signé un décret chargeant de proposer un nouveau gouvernement un dirigeant de la LDK, le parti ex associé de Kurti au gouvernement, mais qui avait initié la motion de censure.
A.Kurti a répliqué en saisissant la Cour constitutionnelle pour tenter d’obtenir l’annulation du décret présidentiel, lui même demandant l’organisation de nouvelles élections. La Cour a pour le moment décrété la suspension du décret jusqu’au 29 mai.
Le gouvernement intérimaire a levé les tarifs douaniers avec la Serbie, en assortissant la mesure de demandes de réciprocité aussitôt rejetées par Belgrade.
Le dialogue entre les deux capitales est donc toujours au point mort
*****
La pandémie du COVID19 a pour le moment mobilisé les dirigeants des pays des Balkans occidentaux qu’elle a relativement épargnés, ceux-ci ayant pris assez tôt des mesures de confinement souvent très strictes. Les conséquences sur les économies de la région seront très négatives, en dépit de l’importance de l’aide internationale, en particulier des 3,3 milliards d’euros prévus dès à présent par l’UE et le FMI. Cette situation risque d’aggraver la situation, déjà observée dans plusieurs des pays, de maintien de régimes autoritaires nationalistes corrompus, ce qui ne pourra que ralentir encore leur rapprochement de l’UE.