L’Arabie saoudite, un pays en profonde mutation (2)

Dans le premier volet de son étude, Denis Bauchard, ancien ambassadeur de France, conseiller à l’Institut français des relations internationales (Ifri) pour le Moyen-Orient, a décrit l’irrésistible ascension du prince héritier, Mohamed ben Sultan, dit MBS, dont le dynamisme et la volonté de faire bouger la société sont bien accueillis par une jeunesse qui supporte mal le conservatisme ambiant, mais se heurtent aussi à de fortes résistances. Dans le second volet de son étude, Denis Bauchard met en évidence l’ambition du programme de réformes défendu par MBS, en particulier dans le domaine économique et social.

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NEOM, ville écolo en Arabie saoudite, un projet fou ?

2/ UN PROGRAMME DE REFORMES AMBITIEUX

L’ascension de MBS a été marquée par une véritable volonté réformatrice, d’abord dans le domaine économique et social. En effet l’économie saoudienne présente des fragilités structurelles : en premier lieu elle dépend trop des hydrocarbures qui représentent actuellement près de 95 % des exportations et 80 % des ressources budgétaires de l’Etat. D’autres fragilités s’y ajoutent : une baisse régulière du niveau des exportations de pétrole, compte tenu de la part croissante de la consommation intérieure (plus de 30 %) ; la trop grande importance d’un secteur public souvent mal géré ; une fonction publique pléthorique et peu efficace : 80 % de la population active travaille pour l’Etat ou pour des entreprises publiques ; l’inadaptation du système scolaire aux besoins de l’économie.
Sur le plan social, l’évolution démographique du royaume exige des créations d’emplois importantes dans les années qui viennent. En effet, les 2/3 de la population ont moins de 30 ans et, en raison du niveau élevé de l’indice de fécondité – 3 enfants par femme - la population va continuer à croître pour atteindre, selon les Nations-Unies, 47 millions d’habitants en 2050. En fait le modèle saoudien est celui de l‘Etat providence. Celui-ci s’est encore accentué depuis l’irruption des révoltes arabes en 2011 et, afin de conserver la paix sociale, par une forte redistribution de la manne pétrolière, sous forme d’avantages sociaux divers (aides au logement, bourses d’études..) et de subventions sur les produits de première nécessité, malgré l’importante ponction préalable opérée au profit de la nombreuse famille royale (entre 6 et 10.000 membres),

Une période difficile, des bases saines

De fait, la situation économique et financière connaît une période difficile. Alors que pendant la période 2007-2014, le cours du baril s’était situé en moyenne autour de 100 $, en 2016 il n’était plus que de 40 $. Pour 2017, le cours retenu dans le budget a été de 55 $. En outre la production pétrolière – 10 M de b/j sur les 12 derniers mois -, est certes très importante, mais elle est en baisse et nettement en deçà de la capacité de production de l’ARAMCO. Ainsi les revenus tirés du pétrole qui étaient en 2015 encore de 320 Mds/$ sont tombés en 2016 à 220 Mds/$. Cette baisse intervient alors que les charges augmentent fortement : coût croissant de la guerre au Yémen (1 Mds/$ par mois) ; aide financière apportée aux pays frères en difficulté, notamment l’Egypte ; poursuite d’une politique active d’achats de matériel d’armement en lien avec la menace iranienne.
La croissance économique continue son ralentissement, avec un taux qui est passé de 4,1 % en 2015 au niveau de de 0,4 % en 2017 et 0,7 % prévu en 2018 , tandis que le déficit budgétaire restait élevé malgré les mesures de rigueur –, 52 Mds/$ en 2018, soit 12 % du PIB. D’autres indicateurs sont également défavorables : augmentation du rythme de l’inflation, importance du chômage, en particulier chez les jeunes. Si les principaux indicateurs économiques ne sont pas bons, en revanche les bases de l’économie saoudienne restent fondamentalement saines avec un très faible endettement extérieur et des réserves de change qui, malgré leur baisse récente, restent à un niveau élevé (500 Mds/$ en fin 2017).
Face à cette situation, des mesures immédiates de rigueur ont été prises : arrêt de certains grands projets, baisse du niveau des subventions qui s’est traduit par une forte augmentation de certains produits (électricité, essence), baisse des salaires des fonctionnaires, recours à l’emprunt sur les marchés internationaux. Par ailleurs, deux mesures visant à diversifier les ressources fiscales sont envisagées : la mise en place à partir de 2018 d’une TVA à 5 % et l’augmentation de la taxe perçue sur l’emploi d’étrangers, qui devrait atteindre 2.560 $ par expatrié en 2020.

Le lancement du plan Vision 2030

Cependant par-delà ces premières mesures, MBS a lancé en avril 2016 un programme ambitieux, élaboré en fait par le cabinet américain Mac Kinsey, qui vise à réformer en profondeur l’économie et la société saoudiennes. Vision 2030 a pour objectifs, affichés non sans emphase, de faire de l’Arabie saoudite le « cœur des mondes arabe et islamique », dotée d’une économie prospère dont l’objectif est de devenir la 15ème puissance mondiale, une « société vibrante ». A ce stade, il s‘agit essentiellement d’un document de communication. Cependant chaque ministère est appelé à présenter un plan de développement dans son secteur de compétence, cohérent avec ces orientations. Vision 2030, qui a été décliné en un National Transformation Plan, comporte quatre volets.

1/ La diversification de l’économie pour la rendre moins dépendante des hydrocarbures. Plusieurs secteurs sont en particulier mentionnés : la création d’un secteur industriel, notamment dans le domaine de l’armement ; la mise en valeur du potentiel minier (or, cuivre, phosphate) ; la promotion des énergies renouvelables (solaire, éolien, nucléaire). Par ailleurs le secteur tertiaire devrait connaître un fort développement avec l’essor du tourisme religieux : l’objectif est de pouvoir accueillir 30 millions de pèlerins. Plus surprenante est la décision de créer une industrie du divertissement comprenant la construction de parcs d’attractions, et de salles de spectacle de même que la mise en valeur du patrimoine.

2/ La privatisation du secteur public, tout au moins partielle, devrait permettre tout à la fois de dégager des ressources financières pour l’Etat et de dynamiser la centaine d’entreprises publiques souvent mal gérées. Ce programme de privatisation sera programmé sur plusieurs années et pourrait être ouvert également aux investisseurs étrangers. L’ARAMCO elle-même devrait être privatisée à hauteur de 5 %.

3/ La création d’un Fonds souverain, le Public Investment Fund (PIF), a été d’ores et déjà décidée. Il devrait être doté de 1.800 Mds/$ et aurait pour objet à la fois de financer des projets saoudiens à l’étranger et en Arabie saoudite en partenariat éventuel avec des investisseurs étrangers. Les grands contrats civils et militaires avec des sociétés étrangères devront s’accompagner d’investissements sur place, en vue d’assurer partiellement une production locale et devraient s’accompagner d’un transfert de technologie.

4/ La saoudisation des emplois est une priorité tout à la fois économique et sociale. Actuellement, si 90 % des fonctionnaires sont des saoudiens, 87 % des effectifs dans le secteur privé sont des expatriés. La saoudisation devrait permettre aux classes d’âges qui sortent des universités, garçons et filles, de trouver un emploi. La taxation de l’emploi d’expatriés devrait y contribuer. Il s’agit en fait de reprendre un objectif qui, à plusieurs reprises avait fait l’objet de mesures d’application, notamment de quotas, qui s’est révélé difficile à être mis en œuvre, le plus souvent faute de candidats valables. Aujourd’hui 87 % des emplois dans le privé sont détenus par des expatriés.

Une gigantesque « smart city »

Le projet NEOM qui doit conduire à la création sur les bords de la mer Rouge, à proximité de la Jordanie et de l’Egypte, d’une gigantesque « smart city », entre dans ce cadre. Alimentée par des énergies « propres », elle regroupera des industries manufacturière, des entreprises de biotechnologies ou relevant des nouvelles technologies de l’information, des médias de même que des sites de loisirs et de tourisme. Le coût total serait de 500 Mds/$. Cependant, à ce stade l’échéancier de réalisation comme le contenu du projet restent flous. Pour ce projet, MBS dispose d’une garde rapprochée comprenant notamment Ahmed al-Khatib, homme d’affaires qui préside la General Authority fo Entertainment, Mohamed al-Sheikh, ministre d’Etat, diplômé de Harvard et Turki al-Dakhlil, directeur général de la chaîne Al-Arabyia.
Cette annonce, amplement médiatisée, a suscité beaucoup d’intérêt mais aussi de nombreuses interrogations. Ce programme est-il crédible ? Est-il réalisable compte tenu des multiples contraintes actuelles ? A cet égard plusieurs questions se posent.

Des perspectives indécises

Sur le plan financier, les sommes en jeu sont considérables. Pourront-elles être dégagées alors que la conjoncture pétrolière reste morose et que les finances du Royaume sont obérées par des engagements extérieurs coûteux ? Or ils sont principalement liés à l’affrontement avec l’Iran qui ne semble pas prêt de s’apaiser. Les investisseurs étrangers sont-ils prêts à s’engager alors que, tout au moins à ce stade, les comptes des entreprises à privatiser restent opaques et que le droit des affaires est fréquemment biaisé dès qu’un membre de la famille royale est partenaire ? Par ailleurs, on peut penser également que l’affaire du Ritz Carlton incitera les investisseurs, saoudiens ou étrangers, à la prudence.
A cet égard, le processus de privatisation envisagé, notamment celui de l’ARAMCO, dont le produit devrait abonder le PIF, prévu pour 2018 sera un test. Il est évident que les investisseurs étrangers ne s’engageront dans une participation au capital que si les comptes sont clairs et qu’ils ont des garanties sur leurs droits en tant qu’actionnaires minoritaires. En toute hypothèse le produit attendu de la privatisation de la compagnie pétrolière sera sans doute loin des 2.000 Mds/$ souhaités. Les estimations les plus optimistes tournent plutôt autour de 300 à 400 M/$. Les problèmes rencontrés laissent penser que cette opération devrait être repoussée à 2019.
Une autre interrogation est de savoir si l’appareil administratif saoudien va être capable de mettre en œuvre ce programme. Actuellement, les fonctionnaires en place ont généralement une conception paisible de leurs tâches qu’ils exercent souvent de façon intermittente. MBS va-t-il réussir à mobiliser une administration indolente ? La bureaucratie saoudienne souffre de plusieurs maux : lourdeur, absence d’esprit de décision, peur des responsabilités, pesanteur de la hiérarchie. Certes, il commence à nommer de jeunes technocrates à des postes de responsabilité, mais les brillants diplômés, notamment des universités étrangères, sont plus intéressés par le monde des affaires, plus lucratif, que par celui de l’administration. Cependant, se mettent progressivement en place, à côté des services traditionnels, des administrations parallèles formées d’équipes de contractuels fortement motivés.

Le statut des femmes saoudiennes

La saoudisation suppose que le système scolaire et universitaire saoudien forme des diplômés de bonne qualité, ce qui est loin d’être le cas actuellement. La place importante donnée à l’enseignement religieux, en particulier pour les filles, le contenu des programmes comme les méthodes d’enseignement ne sont pas adaptés aux besoins de l’économie. Une réforme profonde du système éducatif, qui s’amorce, est indispensable. Par ailleurs, la saoudisation suppose que les travailleurs locaux acceptent de travailler dans des secteurs actuellement dédaignés, comme n’étant pas suffisamment nobles.
Enfin, le succès de ce programme passe également par un changement dans le statut des femmes saoudiennes, qui ne représentent actuellement que 34 % des étudiants. Le problème de la mixité dans l’entreprise, comme on le verra, reste encore à résoudre.
En clair, le succès de Vision 2030 passe par une mutation profonde de la société saoudienne. Certains signes indiquent qu’effectivement une évolution est en cours mais elle sera sans doute lente. Selon un rapport de Bank of America Merill Lynch, la mise en œuvre de certains éléments sensibles de la réforme économique serait différée.