L’Espagne veut rester ouverte sur le monde

La Stratégie d’action extérieure de l’Espagne 2021-2024 a été rendue publique le 26 janvier. Dans un premier article (Boulevard Extérieur, 16 mai), Michel Ferret, qui a été sous-directeur à l’Office agricole FranceAgriMer où il a été chargé des questions européennes et internationales, a analysé la partie de ce document qui concerne les relations de l’Espagne avec l’Union européenne. Dans un second article, il examine la partie consacrée à la politique extra-européenne d’une Espagne de plus en plus ouverte sur le monde. Parmi les dossiers prioritaires figurent les relations avec le Royaume-Uni et l’Afrique du Nord, mais aussi avec les Etats-Unis et avec l’Amérique hispanophone, "l’une des clés de voûte" de la diplomatie du gouvernement de Pedro Sanchez.

Ayala/Wikimedia Commons
Le Rocher de Gibraltar, en 2013

Le Ministère des Affaires étrangères espagnoles énumère dans son communiqué à la presse les principes directeurs devant régir l’action de la diplomatie nationale, à savoir :

  • « Plus d’Europe » avec une Europe plus intégrée, plus autonome, et jouant un rôle de premier plan dans le monde. Cette formulation reflète en creux la préoccupation explicitement manifestée dans le corps du Plan d’action sur le décrochage de l’Union européenne par rapport aux Etats-Unis et à la Chine ainsi que sur sa capacité de leadership.
  • « Un meilleur multilatéralisme », l’Espagne se voyant comme « facilitateur d’une meilleure gouvernance globale et de la gestion de l’interdépendance ».
  • « Un bilatéralisme stratégique » sélectif, avec une priorisation plus claire des pays ciblés.
  • « Un engagement solidaire » à travers une nouvelle vision de la coopération et de l’aide au développement, une préoccupation chère à la ministre des Affaires étrangères Arancha González Laya.

Ces orientations sont complétées par une approche transversale portant d’une part sur la promotion des droits humains, de la démocratie, du féminisme et de la diversité, d’autre part sur la défense de l’environnement de manière à rendre notre planète « plus durable, plus habitable, plus verte ».
En toile de fond, le communiqué rappelle que l’Espagne est de plus en plus ouverte sur le monde : les exportations de biens et de services (tourisme notamment) représentent 35 % du PIB national, plaçant le pays immédiatement derrière l’Allemagne en la matière dans l’UE. La diplomatie économique est désormais l’un des axes majeurs de l’action extérieure du royaume.

Des points chauds : Gibraltar et l’Afrique du Nord

Dans leur analyse du Plan d’action, El País (Madrid) et La Vanguardia (Barcelone) retiennent les éléments suivants :
En ce qui concerne le proche environnement extra-communautaire, le Ministère prête une attention « maximale » aux relations avec la Grande Bretagne (cas de Gibraltar à régler) et avec l’Afrique du Nord, « partenaire stratégique ». Comme le rappellent les événements de ces dernières semaines, les relations avec le Maroc en particulier sont traditionnellement délicates, en raison de multiples sujets épineux (concurrence en matière de fruits et légumes et de pêche, Sahara espagnol et Front Polisario, immigration illégale aux Canaries et dans les enclaves de Ceuta et Melilla). Le Sahel fait aussi l’objet d’un soin particulier sous l’angle du développement et de la politique migratoire.

Une alliance atlantique qui n’oublie pas l’Amérique latine

Les rapports avec les Etats-Unis sont eux aussi un dossier prioritaire. L’Espagne prend acte avec soulagement du départ de Donald Trump. Elle milite pour le renforcement du lien transatlantique entre les partenaires européen et américain et au plan bilatéral pour un développement des échanges commerciaux avec les USA.
Quant au volet relatif à la défense, Madrid se félicite de l’excellente coopération avec Washington et l’OTAN mais émet le vœu que « l’espace transatlantique soit étoffé et prenne en compte l’Amérique latine », sans donner davantage de détails. Sur un plan plus général l’Espagne s’engage à respecter l’objectif de 2 % du PIB pour les dépenses militaires (ce dont elle est encore loin). Parallèlement elle souhaite que l’Union européenne renforce ses capacités stratégiques dans le domaine de la défense.
Pour des raisons évidentes, les relations avec l’Amérique hispanophone sont présentées comme « l’une des clés de voûte » de la stratégie diplomatique. Dans ce cadre l’Espagne donne une absolue priorité à la ratification rapide de l’accord UE-Mercosur (Argentine, Brésil, Uruguay et Paraguay), conclu en juin 2019 après plus de 20 ans de négociations, mais bloqué au niveau du Parlement européen.
Cet empressement s’est traduit fin avril par l’envoi d’une lettre comminatoire de Pedro Sanchez à Ursula von der Leyen. Le premier ministre « exige » le déblocage du dossier, soulignant que l’Amérique latine est déstabilisée économiquement et politiquement par la crise du Covid. Par ailleurs la Chine est devenue depuis quelques années le premier investisseur étranger dans la région, au détriment des positions européennes.
El País rappelle les réticences de certains Etats-membres à l’encontre de l’accord, en raison notamment de la politique de déforestation accélérée du président Bolsonaro. La France, accusée de « masquer son protectionnisme agricole derrière des excuses environnementales » est vue comme le chef de file des contestataires (Autriche, Pays-Bas, Belgique, Irlande), l’Allemagne occupant une position médiane.
En ce qui concerne le Proche et Moyen Orient l’Espagne considère la Turquie comme un « partenaire stratégique » auquel il convient de laisser ouverte la perspective de l’adhésion. Comme dans le cas du Mercosur la France fait figure de principal obstacle au projet.

Des pointillés...

L’Arabie saoudite, de son côté, est passée sous silence dans le Plan d’action extérieur. Ce débouché, pourtant important pour l’Espagne, (notamment en matière d’armement, d’équipement et d’habillement) est devenu quelque peu incertain depuis l’abdication du roi Juan Carlos, jusque-là « VRP de luxe » des intérêts nationaux auprès du royaume Saoudien. Le contrat à 6,7 milliards d’€ de la ligne à grande vitesse reliant Médine à La Mecque et inaugurée en septembre 2018 est à mettre à l’actif de son entregent.
Dans son tour d’horizon géographique le Ministère n’attache qu’une place mineure à la Russie et à la Chine où « sa présence est traditionnellement limitée ». L’Espagne cherchera à promouvoir les liens avec la société civile russe. La Chine est identifiée comme un acteur majeur et « de plus en plus déterminé » sur la scène internationale avec lequel il conviendra de renforcer les liens en matière de diplomatie économique et climatique.

Dernier point à relever : A la différence du gouvernement Rajoy, tétanisé par l’indépendantisme catalan et son activisme à l’international, l’équipe de Pedro Sanchez fait de cette faiblesse un avantage : l’atteinte à l’intégrité territoriale est présentée désormais comme un élément de diversité, censé contribuer au rayonnement du soft power espagnol.