Le nouveau gouvernement grec sous la surveillance de l’UE

Vainqueur des élections législatives le 7 juillet, le parti Nouvelle Démocratie, dirigé par Kyriakos Mitsotakis, se prépare à mettre en œuvre le programme d’inspiration libérale annoncé pendant la campagne, fondé sur les baisses d’impôts, la relance des investissements, la loi et l’ordre. Il devra également poursuivre, sous la surveillance de l’Union européenne, les réformes correspondant aux engagements pris devant l’Eurogroupe le 22 juin 2018, qui ont permis au pays de sortir du troisième programme d’assistance. Ces engagements concernent six secteurs clefs : la politique budgétaire ; la politique sociale ; la stabilité financière ; l’emploi et la production ; les privatisations ; la modernisation de l’administration publique.
Thierry Reynard ancien ambassadeur de France, analyse pour Boulevard Extérieur les conditions dans lesquelles ils pourraient être tenus.

REUTERS
Iannis Varoufakis et Christine Lagarde en juin 2015

L’élection du nouveau gouvernement grec, dirigé par les conservateurs de Nouvelle Démocratie, préfigure un nouveau bras de fer avec les créanciers internationaux. Souhaitant se démarquer de la politique de séparation de l’Eglise et de l’Etat conduite par le premier ministre sortant, Alexis Tsipras, son successeur, Kyriakos Mitsotakis, a prêté serment mardi 9 juillet au Palais présidentiel devant l’archevêque d’Athènes Hiéronyme. Le président de la grande formation de la droite, Nouvelle Démocratie, a réussi son pari, aux législatives anticipées du 7 juillet, d’obtenir la majorité absolue au Parlement, grâce à la prime de cinquante députés accordée pour la dernière fois à la formation arrivée en tête.
Sur les vingt partis et coalitions autorisés par la Cour Suprême à se présenter aux élections, seulement six ont pu franchir la barre des 3% pour obtenir au moins un siège. L’abstention, dans un pays où le vote est théoriquement obligatoire, a été particulièrement élevée (43%), tant le résultat paraissait joué d’avance.
La composition du nouveau parlement est la suivante :

  • Nouvelle Démocratie 39,85 % des voix =158 sièges
  • Syriza 31,5 % = 86 sièges
  • KINAL 8,1 % = 22 sièges
  • Parti Communiste 5,3 % = 15 sièges
  • Solution grecque 3,7 % = 10 sièges
  • MeRA 25 3,44 % = 9 sièges
    pour un total de 300 sièges au Parlement.
    Kyriakos Mitsotakis a réussi, cas presque unique au sein de l’Union européenne, à éliminer pratiquement l’extrême-droite, Aube Dorée n’ayant même pas franchi le seuil des 3%. Syriza, le parti d’Alexis Tsipras, a réussi un score honorable et évité la déroute qu’avait subie le PASOK (Parti socialiste) en 2015. Celui-ci renaît lentement au sein de KINAL (Mouvement pour le changement, centre gauche). Enfin l’ancien ministre des finances Yanis Varoufakis entre au Parlement avec huit autres députés du mouvement d’extrême gauche qu’il a fondé.
    Kyriakos Mitsotakis a bénéficié de la perte de confiance en Alexis Tsipras qui, sous un discours optimiste, imposait aux Grecs une cure d’austérité terrible, dont ils subiront encore les conséquences pendant de nombreuses années. Les mesures sociales annoncées au printemps 2019 n’ont pas été suffisantes, tant sa responsabilité apparaissait grande dans la mise en œuvre des plans d’austérité successifs imposés par les créanciers internationaux. La signature de l’accord de Prespa en juin 2018, reconnaissant le nom de Macédoine du Nord à l’ancienne ARYM, a également joué contre lui auprès de l’électorat de droite. Mitsotakis avait voté contre l’accord mais s’est engagé à ne pas le dénoncer.
    Le président de Nouvelle Démocratie avait présenté un programme de droite libérale classique, promettant en outre une renégociation des dispositions imposées par les créanciers afin de relancer la croissance. Son programme, ciblé sur les entreprises et les classes moyennes , est fondé sur
  • les baisses d’impôts ;
  • la relance des investissements ;
  • la loi et l’ordre.

Les baisses d’impôts

La première tranche passerait de 22% à 9 % (le seuil d’imposition étant de 8636 €). La tranche la plus élevée baisserait de 45 à 40 %. La « single property tax » (ENFIA) serait réduite de 30 %, pour un coût budgétaire de 850 millions d’euros. La taxe professionnelle de lancement d’une entreprise est supprimée. L’impôt sur les sociétés passerait de 28 % à 24 % en 2020 et 20 % en2021. La taxe sur les dividendes passerait de 10 à 5 %. L’exonération des plus-values immobilières sera poursuivie. La TVA sur la construction serait supprimée pendant 3 ans. La TVA passera de 24 et 13 % actuellement à 22 et 11 %. Le taux le plus bas de de 6 % sera maintenu. L’ensemble de ces mesures est évalué à 2 milliards d’euros qui, promet le gouvernement, seraient financés par des économies.

La relance des investissements

  • Il y aurait doublement de la période de déduction des pertes des entreprises ;
  • Ensuite un suramortissement de 200 % des investissements.
  • Et enfin une accélération des procédures administratives d’agrément.

La loi et l’ordre

Mitsotakis a logiquement fait campagne contre le nouveau code pénal qui va permettre la mise en liberté conditionnelle des terroristes du Mouvement du 17 Novembre. Il a aussi annoncé une loi pour remettre en cause les franchises universitaires qui interdisant à la police de pénétrer dans les bâtiments de l’université.
Nouvelle Démocratie a bénéficié d’un certain climat de confiance qui s’est installé dans le pays depuis le début de 2019 avec la fin de la tutelle des créanciers internationaux en août 2018. Ainsi l’indice de confiance économique est à son plus haut depuis dix ans à la fin mai 2019, d’après la Fondation pour la Recherche Economique et Industrielle (IOBE). Le 8 juillet le taux des obligations grecques à dix ans est tombé à 2,016 %.
L’un des principaux slogans de la campagne de Nouvelle Démocratie avait porté sur l’objectif de renégocier avec les créanciers internationaux le niveau de l’excédent budgétaire primaire (3,5 %) qui empêcherait toute politique de relance de la croissance à long terme. Les mesures sociales annoncées par le gouvernement Tsipras avaient déjà fait baisser l’excédent primaire à 2,9 % d’après la Banque centrale, pour un coût estimé à 1 milliard d’euros.
L’euphorie qui régnait à Athènes depuis les élections européennes du 26 mai, amplifiée par le résultat des législatives du 7 juillet, a été douchée dès le 8 juillet lors d’une réunion de l’Eurogroupe, au cours de laquelle le directeur du Mécanisme européen de stabilité a déclaré que les Européens n’accepteraient en aucune façon une remise en cause des accords : « L’objectif de 3,5 % est une pierre angulaire du programme d’aide depuis le début, c’est une condition sine qua non des mesures supplémentaires d’allègement de la dette », a-t-il dit.
L’Eurogroupe devait, à l’issue de sa réunion, mettre à l’étude le dernier « Enhanced Surveillance Report » de la Commission, rédigé en juin 2019. Ces rapports suivent la mise en œuvre des engagements pris par la Grèce devant l’Eurogroupe le 22 juin 2018, qui ont permis sa sortie du troisième programme d’assistance. Ces engagements visent à poursuivre les réformes dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité. Six secteurs clefs sont suivis jusqu’en 2022 :
1. la politique budgétaire ;
2. la politique sociale ; 3.
3. la stabilité financière ;
4. l’emploi et la production ;
5. les privatisations ;
6. la modernisation de l’administration publique.
En échange du respect de ces engagements la Grèce recevra des tranches de « Policy contingent debt measures » jusqu’à la mi 2022. Elle a ainsi reçu 970 millions d’euros en 2019.
On peut rappeler que la BCE avait lancé deux programmes de rachat d’obligations souveraines des pays de la zone euro – le Security’s Market Program (SMP) qui a duré de 2010 à 2012. Il était formé d’obligations à long terme, remplacées par les OMTs (Outright Monetary Transactions). Pour la Grèce ont été créés les ANFAS qui correspondaient à des achats d’obligations grecques sur le marché secondaire par les banques centrales de l’eurozone.
Durant ces années la BCE et les banques centrales ont fait des profits sur les différences de taux entre la valeur faciale des titres et leur décote sur le marché secondaire. L’Eurogroupe a accepté de rembourser la Grèce d’une partie de ces gains (SMP et ANFAS) jusqu’en 2022 pour un total de 5,4 milliards d’euros. Certains experts estiment que le total des gains aurait été trois fois supérieur. On peut se rappeler les esclandres de M. Varoufakis qui à l’époque avait accusé l’Allemagne de s’être enrichie sur le dos de la Grèce.
Le rapport de la Commission souligne l’amélioration du contexte économique en 2018 (croissance de 1,9 %, prévision de 2,2 % en 2019 et 2020 tirée – par la consommation intérieure). Le marché de l’emploi s’est amélioré (chômage, de 18,6 % en octobre 2018). Mais des risques importants existent (vulnérabilité du secteur bancaire, augmentations des salaires décidées par le gouvernement).

La politique budgétaire

Le gouvernement a dépassé l’objectif d’excédent primaire agréé, 3,5 %, en raison de la sous-consommation de crédits, surtout d’investissements publics. L’excédent budgétaire a été de 1, 1 % du PIB pour la troisième année consécutive. Le 15 mai 2019 le gouvernement a annoncé une série de mesures qui devraient coûter 1% du PIB en 2019 et les années suivantes (le paiement des dettes fiscales sur 120 mois est désormais autorisé, l’instauration d’un 13ème mois de retraite, augmentation des retraites de réversion, réduction de la TVA). La Commission déclare que cela pose un problème à risque pour le respect de l’accord sur le 3,5% d’excédent primaire. Ces mesures font douter que la Grèce puisse respecter ses engagements. La Commission souligne aussi que ces mesures ne sont pas « growth friendly » et ne vont pas aux plus pauvres. Le taux de TVA le plus élevé de 24 % pose problème. Ces mesures visent la consommation et ne vont pas dans le sens de la croissance (il aurait fallu au contraire réduire le coût du travail).
Le gouvernement avait aussi annoncé sa volonté de renégocier l’accord de juin 2018 sur le surplus primaire de 3,5 %. La Commission déclare « que toute proposition qui changerait l’accord devra être discutée au sein de l’Eurogroupe dans le contexte d’une analyse de la « debt sustainability ». Il convient aussi d’arrêter le contournement de la mise en œuvre de la « grille de salaires » unifiée dans le secteur public, pièce maîtresse du contrôle des dépenses publiques. Des progrès ont été faits sur l’ENFIA(property tax), sur l’évaluation des biens –il faudra les rapprocher des valeurs de marché.

Le secteur financier

La situation reste très préoccupante bien que la BCE ait fait passer des « stress tests » aux quatre principales banques systémiques au début 2018. Ce sont la banque Alpha, l’Eurobank, la banque Piraeus et la Banque Nationale Grecque. Elles ont déclaré avoir réussi les tests.
Ces banques grecques ont été recapitalisées trois depuis le début de la crise en2010. On peut citer un seul exemple, concernant la banque Emporiki, qui a coûté dix milliards d’euros au Crédit agricole, qui l’a revendue un euro symbolique en 2012. Son ancien président est l’actuel président de la banque centrale grecque.
La réduction du montant des « non performing loans », qui sont des créances douteuses, pratiquement irrécouvrables le plus souvent, est le principal problème du système bancaire. Leur total est encore de 82 milliards d’euros fin 2018. Il représente 45 %des crédits des banques. La moyenne de l’Union européenne est de 3 % seulement. La conséquence en est que les banques ne peuvent pas prêter d’argent, surtout aux particuliers, ou alors en exigeant des conditions irréalisables.
Une particularité du système grec est l’existence d’un milliard et demi d’euros de « state guarantees », qui étaient des cautions données par l’Etat à des entreprises ou à des particuliers sur simple décision ministérielle. La mise en jeu de ces garanties entraîne aujourd’hui un risque financier important.
L’Etat conserve une partie du capital des quatre banques principales systémiques à travers le Hellenic Financial Stability Fund et ne pourra privatiser ses participations dans de bonnes conditions qu’avec la résorption des non performing loans, qui prendra plusieurs années. Ceux-ci constituent une bombe à retardement qui empêche toute relance importante de l’activité économique. On rappelle que leur montant est de 82 milliards d’euros, que l’on peut comparer au PIB qui est, lui, de 185 milliards d’euros. Ces créances douteuses représentent donc 45 % du PIB.
La compétitivité de l’économie reste faible. Les exportations ont certes progressé (36 % du PIB en 2018) mais le pays est classé 72ème sur 190 par la Banque Mondiale dans son rapport « Doing Business ». Le programme de Kyriakos Mitsotakis prévoit de mettre en œuvre les mesures nécessaires afin d’atteindre l’objectif de porter les exportations à 50 % du PIB en 2025.
La Commission souligne ensuite les problèmes des différents secteurs, en premier lieu l’énergie.

L’énergie

Une loi importante a été votée en 2019 avec la restructuration de la compagnie du gaz DEPA, fixation du cadre de la fermeture ou de la vente des mines de lignite de la compagnie d’électricité PPC. Celle-ci est dans une situation critique. Le nouveau ministre de l’énergie a, dès sa prise de fonction, annoncé qu’un plan de sauvetage allait être sa priorité. La compagnie couvre 70 % du marché de l’électricité, elle est possédée à 51 % par l’Etat, elle est grevée par 2,4 milliards d’euros de factures impayées depuis le début de la crise, elle doit se débarrasser de mines de lignite et doit revendre à perte du courant aux producteurs alternatifs en raison des exigences des créanciers internationaux.
La Hellenic Corporation of Assets and Participations (HCAP) : cette entité regroupe des participations d’Etat dans une série d’entreprises publiques ; la Grèce s’est engagée à améliorer son fonctionnement et à remplacer quand nécessaire les dirigeants. La Commission cite pour ces entreprises publiques OASA (Compagnie des transports urbains d’Athènes), AEDIK (Canal de Corinthe), ELTA (La poste hellénique).
La Commission recommande la mise en œuvre effective d’un mécanisme de coordination de l’activité de l’ensemble de ces entreprises publiques.

Les privatisations

Les créanciers avaient à l’origine fixé comme objectif à la Grèce de privatiser pour 50 milliards d’euros. Un peu plus de 10 % de l’objectif a été atteint à ce jour. L’Etat espérait récolter en2019 1,5 milliards d’euros des privatisations. Ce ne sera pas du tout le cas. Le sujet est une priorité pour le nouveau gouvernement. Dans le jargon européen ce sujet est le « Asset Development Plan » de la « Hellenic Republic Asset Development Fund » (TAIPED).
Les engagements actuels portent sur Hellenic Petroleum (HelPe), la marina d’Alimos. Le projet principal concerne Hellenikon, site de l’ancien aéroport international occupé par un camp de réfugiés jusqu’en 2017 et qui devrait sur plusieurs hectares faire l’objet de projets immobiliers divers, des hôtels, des logements et un casino. La Commission demande à TAIPED d’accélérer le transfert des actions à l’investisseur LAMDA. Une consultation publique a été lancée sur l’impact environnemental du projet, l’appel d’offre pour un casino est en cours.
La Commission demande que soient rapidement levés les obstacles dans différents autres projets. Ce sont en particulier la concession de la grande autoroute Ouest-Est du Nord de la Grèce, EGNATIA, Hellenic Petroleum, la marina d’Alimos, la vente de 30 % de l’aéroport d’Athènes, les ports régionaux

La modernisation de l’administration publique,

La Commission rappelle que la Grèce s’est engagée à mettre en œuvre un processus transparent pour la nomination des cadres supérieurs de l’administration. Elle souligne une fois de plus la lenteur du processus. A la fin mai 2019 le point des nominations était le suivant :

  • pour les Secrétaires généraux, 1 sur 69 seulement a été nommé ;
  • pour les Directeurs généraux par contre 90 sur 90 ont été nommés ;
  • pour les Directeurs 101 sur 395.
    On peut parier que l’arrivée d’un nouveau gouvernement ne pourra que ralentir encore le mouvement des nominations, les nouveaux ministres souhaitant s’entourer de collaborateurs de confiance. La Commission poursuit sur la nécessité de limiter les recrutements dans la fonction publique et note que l’engagement d’un recrutement pour un départ a été tenu.
    Kyriakos Mitsotakis quant à lui s’est engagé à réduire drastiquement les recrutements avec seulement un recrutement pour cinq départs à la retraite. Par contre la Commission demande la réduction du nombre des contractuels, qui s’était développé sous le gouvernement précédent. Il s’agissait en réalité de nominations politiques.

La justice

La Grèce est en cours de préparation de la deuxième phase du « Integrated Judicial Case Management System » qui doit être finalisé en 2020. Le système sera alors totalement informatisé. La lutte anti-corruption est menée par le GSAC (General Secretariat for Anti Corruption). La Commission indique à ce sujet que : « Les autorités ont continué leurs efforts » - ; en clair : aucun résultat probant n’a été obtenu. La Commission souligne en effet que les propositions du GSAC n’ont pas été soumises au Parlement.

Financement et capacité de remboursement de la dette du pays

La Commission souligne le succès de l’émission d’obligations par la Grèce début 2019. Pour la première fois depuis 2010, elle a pu lever 2,5 milliards d’euros à 3,9 % pour des bons à dix ans. Moody’s a donc relevé la note grecque de B3 à B1. La Commission souligne toutefois que la pression est aussitôt revenue sur les obligations grecques après l’annonce des mesures sociales décidées par le gouvernement en mai 2019.
La reconstitution des réserves de change a pu être poursuivie. Elles étaient de 24 milliards d’euros en mai 2019 et de 34 milliards en incluant le secteur public. Le gouvernement considère que le niveau des réserves couvre les besoins du remboursement de la dette jusqu’en 2022.

Le « Technical Update of Debt Sustainability »

Cet exercice a été mené en présupposant que tous les engagements passés étaient maintenus. Le scénario de base montre que la dette diminuera mais restera au-dessus de 100 % du PIB jusqu’en 2048. Un scénario adverse montre que la dette pourrait recommencer à augmenter après 2035. D’après le scénario de base, les besoins de financement de la Grèce seraient autour de 10 % du PIB jusqu’en 2032. Ils augmenteraient ensuite lentement pour se maintenir à 17 % du PIB à l’horizon 2060. Par contre d’après l’autre scénario, les besoins de financement s’élèvent à 20 % du PIB en 2041 et augmentent ensuite.
La Commission indique qu’il n’est pas encore possible d’intégrer dans les prévisions le coût des mesures budgétaires décidées par l’ancien gouvernement et donc a fortiori celles annoncées par le nouveau premier ministre, qui vont d’y ajouter. Le rapport souligne que dans le scénario de base l’abaissement d’un seul point du surplus primaire, de 3,5 % à 2,5 %, entre 2019 et 2022 se traduirait mécaniquement par une augmentation du ratio dette sur PIB de 25 % en 2060.

Le secteur de la défense

Compte tenu des tensions persistantes avec la Turquie, le gouvernement Mitsotakis devra probablement mettre l’accent sur le secteur de la défense. En dépit de la crise financière, la Grèce a toujours maintenu ses dépenses militaires à un niveau supérieur à 2 % du PIB, mais comme le PIB a baissé de 25 %, le budget militaire a été réduit d’autant. Il est passé de 8 milliards d’euros en 2010 à à peine la moitié cette année.
La Grèce, ne pouvant baisser la garde, a continué à acheter du matériel militaire. L’Allemagne lui a ainsi vendu des sous-marins en 2010, ainsi que des chars Léopard. Dans les années 80 la Grèce s’était fortement équipée : elle avait ainsi acquis 155 avions de combat F-16 de Locked Martin et une cinquantaine de Mirage 2000. En 2018 le gouvernement américain a présenté au Congrès un projet de contrat de 2,4 milliards de dollars prévoyant la modernisation de 125 des F-16 grecs sur une période de 10 ans. Le gouvernement Tsipras en a réduit le nombre à 85 avions en avril 2018, pour un montant de 1,3 milliards de dollars.
D’après le journal La Tribune, le gouvernement Mitsotakis envisagerait une solution innovante pour financer des acquisitions de matériel militaire. Le pays pourrait ainsi être le premier à mettre en œuvre la doctrine de défense à valorisation positive pour moderniser et planifier sa politique industrielle de défense.
Le gouvernement souhaiterait mettre en place une planification à long terme, à 25 ans, en vue d’acquérir des équipements militaires, souhaitant lier les recettes de l’industrie de défense aux dépenses de défense. Il recherchera à cet effet des partenariats avec des pays étrangers. L’embargo annoncé par les Etats-Unis sur la participation de la Turquie au programme F.35, suite à a la commande par ce pays de systèmes russes de défense aérienne S400, donnera plus de temps à la Grèce pour mettre en place ses projets.
La Grèce joue la coopération régionale afin de contrer les velléités de la Turquie ,qui a notamment entamé une campagne de forages pétroliers en mer dans la zone économique exclusive de Chypre. On sait que la Turquie multiplie également les incursions dans l’espace aérien grec et chypriote.
La Commission des affaires étrangères du Sénat américain a approuvé fin juin 2019 le « Easten Mediteranean Security and Energy Partnership » en soutien à la coopération initiée entre Chypre, la Grèce et Israël dans les domaines de l’énergie et de la défense. Le Sénat américain s’oppose également à la livraison des F35 à la Turquie.

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Le nouveau Premier Ministre a sans problème obtenu le 21 juillet un vote de confiance du Parlement par 158 voix sur 300 : sa majorité est soudée, mais il ne l’a pas élargie.
M. Mitsotakis a confirmé l’essentiel des mesures annoncées pendant la campagne. Il a aussitôt lancé des premiers contacts en direction des créanciers internationaux en vue de tenter d’engager des négociations afin d’assouplir les conditions négociées en juin 2018.
La partie s’annonce très rude.
En effet, les mesures sociales décidées par l’ancien gouvernement, impossibles à remettre en cause pour des raisons politiques, auxquelles s’ajoutent les baisses d’impôts au cœur de la politique de la nouvelle équipe de la droite libérale, peuvent s’évaluer à un total de près de 3 milliards d’euros. Leur mise en œuvre réduirait à zéro l’excédent budgétaire primaire de 3,5% considéré par les créanciers comme la "pierre angulaire" des programmes d’aide au pays.
Or, on doit rappeler que la Grèce, même si elle n’est plus à proprement parler sous tutelle, reste soumise aux conditions de l’accord du 22 juin 2018 ayant permis sa sortie des plans de sauvetage. Cet accord a consenti un dernier allègement de la dette : les européens ont ainsi accepté d’allonger de dix ans les échéances de remboursement, une partie des prêts n’étant remboursables qu’à partir de 2032 au lieu de 2022. Une toute dernière tranche d’aide de 15 milliards d’euros lui a également été versée : soit 5,5 milliards pour le service de la dette, le reste alimentant un matelas financier de 24 milliards.
En huit ans, la Grèce a bénéficié de plus de 256 milliards d’euros d’aide de ses créanciers européens, et de 32 milliards du F.M.I. - qui a refusé de participer au 3e plan d’aide.
Il est donc essentiel que le pays tienne l’objectif d’excédent primaire de 3,5% jusqu’en 2022 ;celui-ci étant ramené à 2,2% de 2023 à 2060.
Une mission est attendue à Athènes début septembre ; une négociation particulièrement difficile s’annonce donc.
La présence au Parlement de I. Varoufakis laisse penser que l’on pourrait revivre dans un contexte différent des événements rappelant son livre Adults in the
room
, qui raconte le combat mené contre « la troïka ». Le titre de ce livre reprend une phrase de Christine Lagarde. La directrice du FMI avait déclaré au cours des discussions sur la dette grecque que pour trouver une solution il fallait qu’il y ait « des adultes dans la salle ». Un film de Costa-Gavras tiré de ce livre doit être en avant-première à Venise fin août."