Les accords de libre-échange à l’épreuve de la démocratie

Il suffit d’un Etat, voire, dans le cas de la Belgique, d’une région, pour bloquer les accords internationaux négociés par l’Union européenne. L’opposition de la Wallonie au traité de libre-échange UE-Canada, après celle des Pays-Bas à l’accord d’association UE-Ukraine, a montré la difficulté de conclure une négociation lorsque l’unanimité est requise. Certains demandent que la parole soit donnée aux peuples au début du processus plutôt qu’à la fin. Les conditions d’exercice de la démocratie européenne restent à définir.

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Paul Magnette, ministre-président de Wallonie et Martin Schulz, président du Parlement européen

La Wallonie, qui bloquait la signature de l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada, a finalement accepté de lever son veto en échange d’une nouvelle « déclaration interprétative » qui répond à la plupart de ses objections. Le traité va donc poursuivre son chemin. Il doit désormais être approuvé par le Parlement européen puis ratifié par les Parlements des vingt-huit Etats membres de l’UE avant d’être définitivement adopté. L’épisode wallon rappelle à ceux qui l’avaient oublié que, si les accords internationaux conclus par l’Union européenne sont négociés par la Commission, ils doivent être approuvés par les Etats membres.

Dans le cas de la Belgique, cette approbation suppose au préalable l’aval des différentes régions et communautés qui composent la fédération. Il a donc fallu que le premier ministre fédéral, Charles Michel, convainque les représentants de la région wallonne, de la région Bruxelles-capitale et de la communauté francophone Wallonie-Bruxelles pour que la Belgique se rallie au traité. Le feu vert de ces trois institutions fédérées, qui avaient rejeté dans un premier temps l’accord euro-canadien, était d’autant plus nécessaire que celui-ci doit entrer en application, d’une façon provisoire, avant même la fin des ratifications.

Le rôle des Etats membres

Certains se sont étonnés qu’après sept années de négociation une région belge, qui représente moins de 1% de la population européenne, avec 3,6 millions d’habitants, soit en mesure de bloquer un accord qui intéresse plus de 500 millions d’Européens et 35 millions de Canadiens. On notera d’abord que la Wallonie est plus peuplée que certains Etats membres, comme le Luxembourg, la Slovénie, Malte, Chypre ou les trois Etats baltes, dont la voix compte autant, dans les votes à l’unanimité, que celle de l’Allemagne ou de la France. On rappellera surtout que l’Union européenne n’est pas un Etat fédéral et que les Etats membres en sont les principaux acteurs dans le cadre du Conseil (Conseil européen ou Conseil des ministres), qui réunit les représentants des vingt-huit gouvernements.

Les Etats n’interviennent pas seulement au moment de la signature des traités mais aussi, le plus souvent, au moment de leur ratification, pat l’intermédiaire de leurs Parlements ou, éventuellement, de leurs citoyens lorsqu’ils sont consultés par référendum. Ce dernier cas est celui de l’accord d’association entre l’Union européenne et l’Ukraine, que les électeurs néerlandais ont refusé de ratifier le 6 avril 2016. Si le gouvernement de La Haye ne parvient pas à surmonter ce refus en obtenant des garanties qui lui permettraient de s’assurer un vote positif du Parlement, l’accord avec l’Ukraine ne pourra pas entrer en vigueur.

Des accords mixtes

L’accord de libre échange avec le Canada sera soumis aux Parlements nationaux. Cela n’allait pas de soi. En effet, le commerce est de la compétence exclusive de l’Union européenne, ce qui signifie que les accords commerciaux n’ont pas besoin, en principe, de l’approbation des Parlements nationaux. La question avait été soulevée en 2014 par une sénatrice UMP, Joëlle Garriaud-Maylam, à propos du projet de traité transatlantique entre les Etats-Unis et l’Union européenne. Elle avait demandé au ministre des affaires étrangères si l’accord transatlantique devait être considéré comme un accord purement commercial, auquel cas sa ratification ne serait pas soumise aux Parlements nationaux, ou s’il représentait un « accord mixte » pour lequel l’approbation des Parlements nationaux serait sollicitée.

Réponse du Quai d’Orsay : « Le partenariat commercial transatlantique contiendra majoritairement des dispositions relevant de la compétence exclusive de l’Union européenne (dispositions de nature commerciale, notamment), mais également des dispositions qui relèvent de la compétence des États membres, qui auront été négociées en leur nom. L’accord final sera bien un accord mixte, comme le sont la quasi-totalité des accords de libre-échange conclus par l’Union européenne. Dès lors, conformément aux traités européens et à la Constitution, à l’issue de la négociation, le texte final devra être ratifié par les Parlements nationaux des États membres ».

Compétence exclusive, compétence partagée

Il existe donc deux sortes d’accords commerciaux, dont les uns relèvent de la compétence exclusive de l’Union européenne et les autres, en raison de leur ampleur et de la diversité des domaines qu’ils couvrent, d’une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres. A quelle catégorie appartient l’accord avec le Canada ? Une autre sénatrice, Patricia Schillinger, socialiste, a interrogé le ministère des affaires étrangères. Elle n’avait pas obtenu, en juillet 2016, la confirmation officielle du statut mixte de cet accord. Depuis cette date, le gouvernement français a reconnu que l’accord avec le Canada est bien un accord mixte, qui relève donc d’une compétence partagée, et non d’une compétence exclusive de l’UE. Sa ratification passera donc par les Parlements des vingt-huit Etats, y compris en Belgique par les Parlements des régions et des communautés reconnues par le Royaume.

Ceux qui considèrent la procédure d’adoption des accords commerciaux européens comme un déni de démocratie oublient que les Etats membres y sont associés à différentes phases du processus : au début, lorsque les gouvernements confient un mandat de négociation à la Commission, puis lors de la signature de l’accord, enfin lors de sa ratification. Ce qui est vrai, c’est, dans la plupart des cas, les opinions publiques ne donnent leur avis, à travers leurs Parlements, qu’en fin de parcours. Aussi certains demandent-ils qu’elles aient leur mot à dire dès le commencement de la négociation afin d’éviter les blocages lorsque celle-ci est close. La question se pose avec d’autant plus d’acuité que depuis le gel des négociations multilatérales au sein de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) l’Union européenne multiplie les accords bilatéraux de libre-échange qui suscitent une vive contestation dans une partie de la population européenne.