Dans cette perspective la présente note livre dans un premier temps un regard critique sur le concept d’intervention, prélude à un bilan de la présence française au Sahel. Cet effort d’évaluation nourrit un ensemble de recommandations – tant sur la situation sahélienne que sur les OPEX en général – restituées dans la dernière partie du document [1]
I / Un regard critique sur les opérations extérieures
• La multiplication des interventions militaires extérieures
Interventions et opérations extérieures se sont multipliées au cours des trente dernières années au gré d’innovations diplomatiques successives et plus ou moins justifiées :
- La diplomatie humanitaire, définie au cours des années 1990 par l’Agenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali, complété, plus tard, par la notion de responsabilité de protéger (R2P), qui met la protection des droits de l’homme au-dessus de la souveraineté dans la hiérarchie des normes internationales.
- La diplomatie transformationnelle, quelques années plus tard, fondée sur la nécessité d’assister les pays dont la fragilité des structures entrave la quête de sécurité, et de développement.
- La diplomatie globale, enfin, qui, depuis près de deux décennies, voit dans la faiblesse de certains Etats une menace pour la sécurité de tous, leurs territoires pouvant servir de sanctuaires à des réseaux terroristes affectant la stabilité régionale, voire mondiale.
- Pour la France, la perception d’une dégradation de la situation sécuritaire dans plusieurs de ses environnements (Balkans, pourtour de la Méditerranée, Sahel...), la réponse militaire renvoyant ici à la nécessité mais aussi à l’héritage culturel et à des institutions qui en facilitent grandement l’usage.
• Un concept aux contours flous
Pour autant, l’intervention reste une notion vague, pouvant correspondre, en réalité, à toute forme d’action militaire autre que la guerre frontale entre Etats. Ce flou provient de deux problèmes : un dilemme philosophique et moral, d’une part, des difficultés opérationnelles d’autre part.
Derrière la notion d’intervention se cachent des débats très anciens, amorcés par Grotius en 1625, poursuivis plus tard par John Stuart Mill, et qui cherchent à résoudre le conflit entre préservation de la souveraineté et protection des libertés. Ce débat est très actuel, et se retrouve dans les tensions entre responsabilité de protéger et accusations d’ingérence.
Au niveau opérationnel, les difficultés sont nombreuses, tant du point de vue de la coordination des acteurs – des acteurs multiples, sur différentes échelles, aussi bien militaires, politiques, diplomatiques ou civils – que de la définition des objectifs – entre résolution de conflits, changement de régime, ou reconstruction d’ordres politiques.
• Elaborer des critères d’évaluation
Le bilan des interventions menées depuis une trentaine d’années au niveau international est globalement négatif. A côté de quelques rares opérations considérées comme réussies (Irak en 1991), la plupart des interventions extérieures ont suscité beaucoup plus de difficultés qu’elles n’en ont résolues. Les désastreuses interventions des Etats-Unis en Irak (2003) et de l’OTAN en Libye (2011) en témoignent suffisamment. Autant dire que les interventions militaires extérieures sont, pour le moins, sujettes à caution. Pour y voir plus clair nous proposons deux ensembles de critères pour permettre d’effectuer une évaluation de la pertinence des interventions :
Légitimité
L’impératif de légitimité est majeur et multiforme. Le premier enjeu, ici, est celui de la légalité de l’action. L’intervention n’est en principe légale que lorsqu’elle est décidée par le Conseil de sécurité de l’ONU, dans le cadre des chapitres VI et VII, ou à l’appel d’un Etat, par son gouvernement légal. Mais ce cadre ne saurait suffire, et deux autres modalités doivent être ajoutées : l’intervention ne peut être acceptée qu’en dernier recours, lorsque toutes les autres voies, notamment diplomatiques, ont été épuisées. Elle sera d’autant légitime qu’elle sera multilatérale. L’intervention d’un seul pays suscite le doute sur ses intentions, une coalition appuyée sur une résolution du Conseil de sécurité a, d’emblée, une certaine légitimité.
La légitimité d’une opération ne s’arrête pas dans ses justifications a priori, elle doit être évaluée continuellement pendant la conduite des opérations. Pour demeurer légitime, l’intervention doit être d’une courte durée, et mobiliser des acteurs locaux ou régionaux, en vue de leur transmettre les responsabilités le plus rapidement possible, l’implication de ces acteurs étant décisifs. De même, la question de l’acceptabilité se pose pour l’opinion publique des pays intervenant, du fait des coûts humain et économique considérables, comme pour celle des pays où se fait l’intervention, une armée de libération pouvant devenir rapidement une armée d’occupation rejetée.
Cohérence
L’impératif de cohérence recouvre plusieurs enjeux, tant en amont de l’intervention qu’au cours de celle-ci. Il est nécessaire, avant d’intervenir, d’avoir précisément déterminé la faisabilité de l’intervention en question. Les difficultés rencontrées sur le terrain découlent souvent d’une inadéquation entre les problèmes qui se posent, et les solutions choisies : les outils militaires classiques sont impuissants face à des sociétés en décomposition, ou face à des ennemis asymétriques, qui se nourrissent de la dynamique conflictuelle.
L’enjeu de cohérence est ensuite soulevé par la multiplicité des acteurs en jeu, qui implique une forte capacité de coordination, et ce, d’autant plus, dans le cadre de coalitions.
Enfin, cette cohérence est également politique : les acteurs qui interviennent doivent définir des objectifs clairs, et témoigner d’une habile gestion des normes et des valeurs, souvent contradictoires, le tout sous le regard exigeant des opinions publiques.
La France, qui a été depuis une dizaine d’années l’un des pays les plus engagés dans les interventions militaires extérieures, devrait être plus réservée à l’avenir, notamment en Afrique. Au moins pourrait-on considérer qu’une intervention réussie possède généralement les caractéristiques suivantes : précision des objectifs militaires et politiques, engagement dans un cadre multilatéral, brièveté de la présence militaire sur place, stratégie de sortie de crise adéquate. Il convient de souligner en particulier que l’encadrement multilatéral est une condition indispensable à l’usage de la force.
II / De Serval à Barkhane : évaluation et recommandations
Ce cadrage général ne doit pas occulter les spécificités propres à chaque intervention. Une attention particulière est portée ici aux opérations menées dans le Sahel, Serval, puis Barkhane. De cette évaluation, et des considérations précédentes, découlent un ensemble de recommandations.
• De Serval à Barkhane : évaluation et scénarios
L’engagement de la France au Mali, en 2013, a produit, dans un premier temps, des succès tant militaires que diplomatiques. L’opération Serval a sans doute évité la chute de Bamako et la mise en place d’un proto-Etat islamique dans le nord du Mali, et permis de neutraliser un certain nombre de responsables djihadistes. La France a par ailleurs réussi à faire voter unanimement le Conseil de sécurité de l’ONU en vue de la mise en place de la MINUSMA, et à lancer une coalition avec des Etats européens, avec un apport logistique américain. Serval obéissait à des critères simples : une mission claire, des objectifs militaires précis dans un calendrier limité.
Cependant, l’opération Barkhane, qui lui a succédé en 2014, n’a pas eu encore les résultats escomptés. Depuis quelques années, la situation se dégrade. La situation économique et sociale locale a été profondément perturbée par ce qui s’apparente à une économie de guerre provoquant notamment une crise foncière et entrainant l’engrenage des vendettas. Sur le terrain, l’insécurité s’est étendue aux cinq pays du Sahel, et le paysage djihadiste s’est diversifié impliquant aussi bien des mouvements liés à Al-Qaïda qu’à l’Etat islamique. Quant aux négociations de paix, elles ont abouti à l’accord d’Alger – signé entre les autorités maliennes, la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA) et la Plateforme (milices dites « pro-Bamako »), qui s’est révélé comme un marché de dupe et qui n’est pas respecté dans les faits.
Pour expliquer cette évolution défavorable, trois erreurs stratégiques peuvent être relevées. Le choix par la France, tout d’abord, de soutenir les séparatistes du MNLA, s’il était compréhensible en vue de contenir les djihadistes, a nui durablement à l’image de la France au Mali. La décision, ensuite, de créer Barkhane en 2014, sans consultation préalable de nos partenaires européens, a contribué à expliquer le faible engagement de ceux-ci. Enfin, malgré les efforts de formation et de coopération menés pour consolider son armée et ses structures administratives, le Mali n’a pas réussi à faire face efficacement au défi du djihadisme. Il en est de même des autres pays du Sahel concernés.
A ces erreurs s’ajoutent des limites logistiques : les moyens de Barkhane sont insuffisamment adaptés pour contrer efficacement la nébuleuse djihadiste, multiforme, et très mobile.
Mais au-delà de ces difficultés, ce qui est déterminant dans le jugement que l’on peut porter sur la situation actuelle, c’est le fossé qui s’est creusé, principalement au Mali mais aussi dans les Etats voisins, entre les autorités publiques centrales et les populations : faiblesse des services de l’Etat, défaillance de l’autorité publique, corruption généralisée, absence de l’Etat dans les vastes territoires ruraux où les populations sont livrées à elles-mêmes et déchirées par des rivalités ethniques séculaires. Les mouvements djihadistes exploitent ces failles et trouvent auprès de la jeunesse un écho souvent favorable. Parfois même cette jeunesse est tentée de se retourner contre la France jugée complice des pouvoirs contestés.
Le gouvernement français est parfaitement conscient de cette situation. Le bilan du dernier sommet des chefs d’Etat du G5 Sahel avec le président français est à cet égard plutôt satisfaisant. Les pays du G5 ont pris des engagements en vue de renforcer les services de l’Etat sur le terrain. Le Tchad a convenu d’apporter un renfort de 1200 militaires. Le principe a été acté de mieux associer les actions de Barkhane et celles des armées nationales. En définitive finalement le coup d’Etat de Bamako s’avère être un élément plutôt positif avec l’arrivée au pouvoir de responsables militaires souvent francophiles et d’un Premier Ministre intègre.
L’opinion publique française, qui a approuvé Serval, se pose aujourd’hui des questions qui sont légitimes, après 8 années d’un engagement qui est lourd pour la France et dont le prix humain (50 morts et des centaines de blessés) est élevé.
La question qui se pose est la suivante : ce qu’on appelle le « terrorisme djihadiste », s’agit-il d’un combat de portée internationale contre Al Qaïda et Daech, qui concerne la sécurité de la France et de l’Europe, ou s’agit-il plutôt de désordres internes au Mali et à ses voisins, fruit de l’effondrement des sociétés locales, dont nous ne serions pas indéfiniment comptables ? La réponse à cette question est ambigüe. Le plus sage est d’admettre, comme l’a suggéré récemment le directeur de la DGSE, que les deux logiques s’entremêlent dans des conditions qui, d’ailleurs, sont susceptibles d’évoluer.
On peut en tirer deux conséquences : d’une part la France est fondée à poursuivre l’action entreprise, mais, de l’autre on peut penser que l’effort doit être conditionné à l’engagement effectif des pays du Sahel à renforcer leur gouvernance (présence sur le terrain, politique de médiation des conflits locaux, lutte efficace contre la corruption). Il s’agit donc d’un partenariat à durée limitée dans lequel chacun s’engage à faire sa part du chemin et où les parties s’accordent pour en faire le bilan, par exemple au printemps 2022.
Aujourd’hui, trois scénarios doivent être pris en considération :
- Le scénario noir : regain et extension des violences.
- Le scénario blanc : vers un apaisement avec les actions conjuguées des forces Barkhane et des armées nationales
- Le scénario gris : amélioration progressive et fragile de la sécurité et renforcement de la gouvernance des États.
C’est ce troisième et dernier scénario, privilégié par le Club des Vingt, qui éclaire les recommandations présentées dans la section suivante.
• Recommandations
Trois ensembles de recommandations sont proposés ici, relatifs à l’adaptation du dispositif de sécurité, à l’accentuation des efforts diplomatiques et politiques, et aux actions en faveur du développement. En effet, ce n’est qu’en agissant sur ces trois fronts conjointement qu’une issue positive peut être envisagée au moyen terme.
- > Meilleure adaptation du dispositif de sécurité.
- Il nous paraît que l’usage de l’instrument militaire, la pertinence des modes opératoires choisis compte tenu du contexte conflictuel, leur efficacité et les risques qu’ils entrainent devraient faire l’objet d’une nouvelle réflexion d’ensemble.
- En particulier deux sujets nous paraissent mériter un examen spécifique : d’une part une meilleure association des armées nationales aux opérations, suivant un principe d’hybridation ; d’autre part l’éventualité d(une intégration des éléments des forces spéciales européennes au sein des armées nationales.
- > Accentuation des efforts diplomatiques et politiques
Les efforts diplomatiques devraient être poursuivis dans les directions suivantes :
- L’ONU : renforcer la MINUSMA et étendre sa présence dans d’autres pays du Sahel.
- L’Union africaine doit être associée de façon beaucoup plus étroite aux différents aspects de l’intervention.
- Les États-Unis : maintenir et renforcer la concertation au niveau du renseignement.
- L’Union européenne : augmenter le nombre des contingents européens au sein de la force Takuba, en assouplissant les règles d’engagement.
- Le G5 Sahel : organiser des concertations régulières entre les ministres concernés (Défense, Affaires étrangères, Développement) de façon à bien associer leurs administrations à l’effort commun.
Par ailleurs, sur le plan interne, au Mali et dans les autres pays du Sahel, médiations et négociations devraient être systématiquement privilégiées pour résoudre les conflits et passer d’une logique d’affrontements à celle d’une politique de reconstruction sociale, chaque fois que cela est possible. Parce que le conflit est multiforme, que les acteurs en sont de toute nature, que les objectifs qu’ils poursuivent vont dans tous les sens, parce que la société y est impliquée dans sa diversité jusqu’à l’échelon le plus modeste, il convient d’accepter la nécessité de l’écoute, du dialogue, de la médiation, et finalement de la négociation tous azimuts et à tous les niveaux. A Paris on devrait se garder des simplifications qui conduisent à d’inutiles déclarations martiales. L’art de la négociation sera une des armes du succès pour sortir de la crise malienne. »
A cela pourrait s’ajouter un effort de médiation au sein des pays du Sahel pour éviter les affrontements entre ethnies, notamment entre Peuls et Bambaras.
- > Développement d’une action soutenue d’ingénierie sociale et institutionnelle
Au-delà, en prolongement, des politiques traditionnelles de développement et de réforme de la gouvernance, il est indispensable de soutenir une politique ambitieuse et proactive s’attaquant directement et résolument aux racines mêmes de ces conflits. Dans cette perspective, la France devrait :
-> Soutenir les actions déployées par les agences onusiennes, et notamment le PNUD, en faveur d’un développement humain intégral, incluant notamment les secteurs sanitaires, éducatifs, environnementaux et de promotion du rôle des femmes. L’association active des ONG doit être encouragée. Ces actions doivent viser prioritairement la vie rurale et villageoise.
-> Appuyer les efforts encourageant la participation active des acteurs locaux, des autorités traditionnelles, des médiateurs locaux afin de ranimer l’articulation entre le centre gouvernemental et les périphéries éprouvées. Ces acteurs doivent devenir, le plus rapidement possible, les principaux ingénieurs de ces changements.
-> Mettre à la disposition des autorités locales nos experts, notamment ceux de l’AFD, pour aller le plus loin possible, notamment dans les villages et les quartiers des villes touchées, en vue de promouvoir une politique de développement local totalement renouvelée, appuyée d’abord sur la reconstitution de liens microsociaux d’intégration, de coopération interindividuelle, de solidarité et d’amitié.
-> Veiller à une satisfaction minimale des besoins sociaux fondamentaux, indispensable pour créer une motivation forte d’allégeance citoyenne.
-> Encourager les Etats à promouvoir non pas une énième réforme des modes de gouvernance, mais à se lancer résolument dans un pacte national de reconstruction institutionnelle, associant toutes les parties, et notamment celles qui se sentent exclues de la construction nationale. Ce pacte devrait inclure un volet de lutte contre la corruption. Le succès de cette entreprise dépendra de l’effort de se détacher des productions institutionnelles mimétiques pour repenser de manière originale le tissu politique et institutionnel de sociétés marquées par la force ancienne des entités communautaires, par des formes d’autonomie que notre propre passé institutionnel ignore, comme par l’incertitude territoriale, la transnationalisation et la mobilité multiséculaire.
Autant d’axes qui devraient contribuer à la lutte contre la corruption, elle-même encouragée par la déficience institutionnelle et par la forte décomposition sociale
Ces idées devraient être déclinées à différents niveaux, notamment celui de l’Alliance pour le Sahel dont la composition devrait être élargie et le partenariat avec le PNUD renforcé. Il est indispensable également de développer de façon significative la coopération avec l’Union africaine, dont le rôle de conseil et d’orientation est irremplaçable, de façon à assurer une meilleure convergence des actions entre les principaux contributeurs bilatéraux et multilatéraux.
Ces recommandations laissent deux problématiques non réglées :
- La coordination. En premier lieu, le souci de renforcer le caractère à la fois multilatéral et hybride de l’action soulève un problème de coordination. Pour combler ce manque, la suggestion a été faite par certains de nommer un représentant du Président de la République, en charge de cette coordination. Un tel représentant, par son profil, pourrait favoriser l’engagement des acteurs locaux et leur faire prendre conscience de leurs responsabilités.
- L’évaluation. En second lieu, dans un souci d’efficacité et de légitimité, il est nécessaire de mettre en place des mécanismes pour procéder à une évaluation des actions menées par les différentes parties. Pour ce faire, un prochain rendez-vous au niveau des chefs d’Etat, au plus tard d’ici une année, devrait permettre d’évaluer les actions menées, de vérifier l’accomplissement ou non des objectifs fixés par l’ensemble des partenaires, et d’en tirer toutes les conséquences éventuelles.
En conclusion, il faut rappeler que les difficultés considérables auxquelles les Etats du Sahel sont confrontés, relèvent de la responsabilité essentielle de ces derniers. L’opération Barkhane ne saurait avoir qu’un caractère limité dans le temps. Elle ne peut agir qu’en appui aux actions menées par les Etats du Sahel eux-mêmes à qui il incombe de mener avec détermination les actions de sécurité et les politiques économiques et sociales qui s’attaquent aux racines de la montée du djihadisme. Dans cette perspective un calendrier de désengagement progressif devrait être défini en concertation avec les pays concernés sur la base de l’exercice d’évaluation précédemment évoqué.
Toutes les Lettres d’Information du Club des Vingt, depuis la première, peuvent être consultées sur le site : https://clubdesvingt.home.blog
*Hervé de CHARRETTE, président du Club, Roland DUMAS (anciens ministres des affaires étrangères), Sylvie BERMANN, Maurice GOURDAULT-MONTAGNE, Gabriel ROBIN (Ambassadeurs de France), Général Henri BENTEGEAT, Bertrand BADIE (professeur des Universités), Denis BAUCHARD, Claude BLANCHEMAISON, Jean-Claude COUSSERAN, Dominique DAVID, Régis DEBRAY, Yves DOUTRIAUX, Alain FRACHON, Anne GAZEAU-SECRET, Jean-Louis GERGORIN, Renaud GIRARD, Bernard MIYET, François NICOULLAUD, Jean-Michel SEVERINO, Pierre-Jean VANDOORNE.
En raison du devoir de réserve lié à sa fonction, le Général BENTEGEAT n’est pas signataire de ce document.
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