Minsk, gagnants et perdants

Les accords signés le 12 février à Minsk auront peut-être permis de suspendre les combats et d’épargner ainsi des vies, ils auront aussi offert une issue à Petro Porochenko. Mais même s’ils sont respectés et pas trop détournés dans l’interprétation qui en sera faite, ils ne seront pas en eux-mêmes un obstacle à la volonté hégémonique de Vladimir Poutine, qui veut avoir la main moins sur les territoires ukrainiens que sur la politique de ses voisins.
Nous reprenons l’article paru dans Slate le 16 février sous le litre Accords de Minsk : Poutine gagnant à court terme, perdant à long terme ?

RIA Novosti archive, via Wikimedia commons
Les orgues de Staline

L’avenir des accords de Minsk, négociés le 12 février par François Hollande, Angela Merkel, Vladimir Poutine et Petro Porochenko, dépend d’une part du respect du cessez-le-feu et d’autre part de la mise en œuvre des dispositions acceptées par les séparatistes et le gouvernement de Kiev.

La partie « militaire » de l’accord

A propos du cessez-le-feu, les premières informations après l’entrée en vigueur fixée au dimanche 15 février à zéro heure ont fait état d’une fin des combats les plus durs. Au cours des derniers jours, ils se concentraient sur la ville de Debaltseve, un nœud de communication entre les deux capitales séparatistes de Donetsk et de Louhansk. Cinq mille soldats ukrainiens y sont encerclés.
Pendant les pourparlers de Minsk, Vladimir Poutine avait fait de leur reddition une condition à la conclusion d’un accord. Selon le journal allemand Frankfurter am Sonntag, seule la menace brandie par la chancelière de quitter la réunion a mis fin au chantage du président russe. Les séparatistes ont mis à profit le délai entre les accords de Minsk et l’entrée en vigueur formelle du cessez-le-feu pour tenter de s’emparer de Debaltseve, mais ils n’y sont pas parvenus.
A J+2 après le cessez-le-feu, les armes lourdes doivent être retirées de 30 km à 100 km au-delà de deux lignes de démarcation par les forces ukrainiennes comme par les séparatistes, sous la surveillance de l’OSCE.
Si les hostilités militaires se calment, une deuxième phase plus politique devrait commencer. C’est à ce moment-là que les divergences d’interprétation d’un texte qui, pour être accepté par toutes les parties, contient de dangereuses ambiguïtés peuvent s’avérer déterminantes pour l’avenir de l’Ukraine.

Les notes de bas de page du point 11

Le texte qui organise cette phase politique est moins la déclaration de principes signés par les autres chefs d’Etat et de gouvernement que le protocole en 13 points passé entre le gouvernement de Kiev et les représentants des séparatistes, sous l’égide de l’OSCE.
Et plus encore les notes en bas de pages qui accompagnent le point 11 consacré à la réforme institutionnelle. Ces notes ouvrent la voie à une reconnaissance d’une large autonomie pour les deux régions séparatistes et de leurs représentants, c’est-à-dire implicitement des dirigeants qui ont été élus à l’automne lors d’un scrutin qui n’a pas été reconnu, y compris formellement par la Russie.
Le président ukrainien Porochenko a obtenu que le terme de « fédéralisation » de l’Ukraine, qui est un mot tabou à Kiev, ne soit pas mentionné dans les accords, mais la « décentralisation » dont ils parlent ne s’en distingue pas dans les faits.
A propos des questions de vocabulaire, Laurent Fabius, le ministre français des Affaires étrangères, a fait remarquer que la partie russe cherchait toujours à regagner dans les traductions ce qu’elle avait concédé dans les négociations.
La réforme constitutionnelle, donc, devra organiser une décentralisation « acceptée par les représentants des républiques de Donetsk et de Louhansk », tenir compte des particularités de ces régions avec une législation permanente sur un statut spécial. Ces régions jouiront de l’autodétermination linguistique. Leurs représentants pourront organiser une police locale, décider de la nomination des juges et des procureurs, développer une coopération transfrontalière avec la Russie.
Ce n’est qu’après la mise en application de ces réformes constitutionnelles que le contrôle de la frontière entre les régions de Donetsk et de Louhansk reviendra aux autorités ukrainiennes. Entre-temps, il est fort à craindre que les armes russes continueront à affluer dans le Donbass.

Poutine ne veut pas d’une Ukraine moderne

Toutes ces dispositions expliquent que Vladimir Poutine ait manifesté sa satisfaction après les accords de Minsk et que la chancelière allemande comme le président français se soient gardés de tout triomphalisme. Sans doute ont-ils évité une humiliation du président Porochenko qui est arrivé à la table des négociations dans une position de faiblesse due à l’incapacité de son armée de contenir les poussées séparatistes. Ils ont aussi arrêté, au moins provisoirement, des affrontements qui se traduisaient par un bilan humanitaire de plus en plus catastrophique. Ils ont évité une détérioration continue des relations avec la Russie qu’aurait provoquée la livraison d’armes occidentales à l’Ukraine, une perspective inévitable en cas d’échec des négociations de Minsk.
Mais Angela Merkel et François Hollande ont dû se résoudre à accorder à Vladimir Poutine un droit de regard au moins indirect sur l’avenir de l’Ukraine. A court terme, le président russe reste maître du jeu. Il a toujours plusieurs options à sa disposition et personne ne sait laquelle il choisira. Il peut jouer la carte diplomatique comme la carte militaire. Il peut pousser les séparatistes à respecter le cessez-le-feu et à miser sur les réformes constitutionnelles en Ukraine pour faire prévaloir leurs vues. Mais il peut aussi réactiver à tout moment les hostilités armées s’il estime que ses intérêts ou ceux de ses alliés sont menacés.
Il est probable que le cessez-le-feu durera aussi longtemps que les négociations politiques iront dans le sens d’une mise sous tutelle de Kiev par l’intermédiaire des séparatistes. Car le but de Vladimir Poutine n’est pas seulement de peser sur la politique étrangère de l’Ukraine –pas d’adhésion à l’Otan ni à l’Union européenne–, les Occidentaux lui ont donné suffisamment d’assurances sur ces points, mais c’est aussi d’empêcher le développement d’une Ukraine politiquement démocratique et économiquement moderne qui pourrait servir de contre-modèle à l’autoritarisme rétrograde de son régime.
Cette politique de Vladimir Poutine a un coût que les sanctions occidentales ont souligné et aggravé. Si la baisse du pétrole se confirme, il n’est pas sûr que l’exaltation du nationalisme puisse compenser à long terme les conséquences économiques et sociales de la tension avec les Européens. Cependant, on peut compter sur le président russe pour trouver les quelques gestes d’apaisement suffisants pour semer le trouble chez ses interlocuteurs. Il peut aussi s’appuyer sur les hommes politiques sensibles à ses arguments et ils sont parfois au pouvoir dans l’Union européenne.
Gagnant à court terme, Vladimir Poutine pourrait être perdant à long terme. C’est ce qu’a voulu dire Angela Merkel quand elle rappelait qu’elle avait 7 ans en 1961 lors de la construction du mur de Berlin. Les Occidentaux avaient assisté impuissants à cette violation flagrante des accords internationaux de l’après-guerre. Aujourd’hui le mur n’existe plus, mais il a fallu près de trois décennies de patience. C’est aussi la raison pour laquelle l’annexion de la Crimée n’a pas été évoquée dans les accords de Minsk. Les Européens ne l’acceptent pas, mais la passent sous silence.