Refonder les relations transatlantiques après l’élection de Joe Biden

Quelques chiffres nous permettent de mesurer l’importance stratégique et économique des États-Unis pour la France : aujourd’hui, 1600 filiales d’entreprises américaines sont implantées en France, 4500 entreprises françaises sont contrôlées par des investisseurs américains, et 450.000 Français sont employés par ces dernières. Les relations d’interdépendance évoluent généralement vers une forme de dépendance. Pour autant, cette tendance ne doit pas empêcher une recomposition des relations franco-américaines.
Les premiers signaux qui nous viennent de Washington sont dans l’ensemble positifs. Mais, passée la satisfaction initiale et l’enthousiasme médiatique provoqué par la nomination du francophone Antony Blinken au département d’État, le moment est venu d’évaluer avec rigueur et précision les ressorts de la politique étrangère de l’administration Biden, ses différences et ses continuités avec l’administration précédente, ainsi que la nature du leadership que les États-Unis souhaitent retrouver. On verra qu’il n’est pas assuré, en effet, que cette posture, qui vient après plusieurs années de désengagement et de menaces stratégiques sérieuses envers l’Europe, soit entièrement positive pour celle-ci et en particulier pour la France.
Dès lors, la nécessité va s’imposer de relancer les relations transatlantiques sur des bases nouvelles pour construire un partenariat qui tienne compte des intérêts des deux parties, l’Union européenne et les États-Unis. La France, fondatrice du projet européen, membre permanent du Conseil de sécurité et détentrice de l’arme nucléaire, porte avec l’Allemagne une responsabilité particulière pour mener à bien ce projet.

De Trump à Biden : une mise en perspective de la politique étrangère américaine

Si les slogans politiques révèlent un antagonisme profond entre les doctrines des administrations Trump et Biden, il convient ici de nuancer les différences qui les séparent. Le passage d’une administration à l’autre témoigne autant de changements que de constantes. Par ailleurs, les évolutions de la politique étrangère américaine doivent être abordées avec précautions car elles constituent autant de défis pour la France et l’Union européenne. Le passage d’un président à l’autre ne peut bouleverser la politique étrangère d’un pays comme les États-Unis, et ce du fait de données structurelles, doctrinales et stratégiques.
Les constantes structurelles.
L’élaboration de la politique étrangèinterventionnistere américaine est soumise à un ensemble complexe de paramètres qui influencent grandement les prises de décision. Parmi ces paramètres, on peut citer l’importance du Congrès et de l’opinion publique américaine. Or, les dynamiques à l’œuvre au sein de cette dernière tendent à nuancer le discours interventionniste et multilatéral de Joe Biden, tantôt sous la pression d’une classe moyenne qui aurait souffert de la mondialisation, tantôt du fait d’une grande fatigue éprouvée face aux interventions extérieures, principalement militaires, très coûteuses pour les États-Unis ces dernières années.
Les constantes doctrinales.
Il faut s’attendre, de plus, à ce que des réflexes isolationnistes ou protectionnistes, notamment en matière économique et commerciale, persistent dans la politique de Joe Biden. L’âge d’or du libre-échange semble révolu et le nouveau président, acquis visiblement à cette position, bénéficie à ce propos du soutien des principaux syndicats américains.
Les constantes stratégiques.
D’un point de vue stratégique, l’administration Biden est appelée à maintenir au moins trois positions prévalant déjà sous Donald Trump. La première concerne la Chine, rivale économique, stratégique et technologique, ultime priorité de la politique étrangère américaine, cible de méfiance et d’inquiétude. La deuxième concerne le déplacement du cœur des projections américaines, de l’Europe vers l’Asie-Pacifique. Le quad traditionnel, composé des États-Unis, de la France, du Royaume-Uni et de l’Allemagne, a perdu de son influence au profit des relations qui lient les Américains au Japon, l’Inde et l’Australie.
La troisième concerne le leadership technologique que les États-Unis souhaitent conserver. Joe Biden aura à cœur d’éviter que la catastrophe économique produite dans les années 1990 par la compétitivité chinoise ne se reproduise, aujourd’hui, autour des nouvelles technologies. Or, si les Américains gardent une avance dans le domaine spatial et celui des micro-processeurs, ce n’est pas le cas dans le domaine des télécommunications, dominé par l’entreprise chinoise Huawei.

Les évolutions stratégiques et idéologiques

La politique étrangère de Joe Biden ne s’éloigne pas des références historiques de la doctrine extérieure américaine que sont l’isolationnisme et l’interventionnisme. Pour autant, on note des changements et des évolutions par rapport à l’administration précédente :

• Le retour vers le multilatéralisme, manifesté notamment par la réintégration de l’UNESCO, de l’OMS, de l’UNRWA et du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, et par une reprise des négociations sur le nucléaire iranien.
• Le changement de regard porté sur l’Union européenne. Dénigrée par D. Trump, elle retrouve aujourd’hui une place utile pour Joe Biden qui la voit principalement comme un levier dans la lutte contre Pékin.
• Le réengagement dans le combat annoncé contre le changement climatique, comme en témoigne la nomination de John Kerry, envoyé spécial du président des États-Unis pour le climat.
• La revitalisation des alliances, notamment dans le cadre de l’OTAN, que Joe Biden cherche à conforter ; le renouvellement des partenariats stratégiques avec celui du traité New Start de réduction des armes stratégiques.
• L’indexation de la politique étrangère à un ensemble de valeurs démocratiques et libérales. Ce tournant se traduit par un rapprochement avec les démocraties et par une opposition ferme à certains États comme la Russie ou la Turquie, du fait, notamment, des pratiques autoritaires de leurs leaders.

Des défis pour la France et l’Europe.

De l’analyse des évolutions de la politique étrangère américaine, il ressort plusieurs défis pour la France et l’Europe. Le premier concerne la solidité de la relation transatlantique. Les incertitudes demeurent quant à la volonté de la nouvelle administration américaine de réparer les dommages causés par l’administration précédente, à travers la remise en question de l’article 5 de l’OTAN, par exemple. Une autre incertitude concerne la place accordée à la France et à l’UE dans les rivalités sino-américaines d’une part, dans la politique américaine en Asie-Pacifique d’autre part.
Les inconnues quant à la nature et le degré du réengagement américain dans le domaine de la sécurité globale constituent un deuxième défi. L’engagement américain en faveur d’une réelle sécurité globale (en matière climatique, sanitaire, alimentaire, notamment) reste largement incertain car il est loin de rencontrer l’assentiment de l’opinion publique américaine et il risque de se révéler particulièrement coûteux, tant du point de vue du leadership de la superpuissance que de celui des dépenses qu’il risque d’impliquer. Dans les négociations sur le nucléaire iranien, au-delà de la volonté américaine d’y participer à nouveau, des blocages persistent, liés à l’idée d’y ajouter les questions des missiles balistiques iraniens et de la déstabilisation régionale par Téhéran.
La poursuite de la lutte contre le terrorisme est également en jeu. Au Sahel, les premiers contacts autour de l’opération Barkhane sont positifs, mais la question des contreparties futures se pose. Au Moyen-Orient, en Irak et en Syrie, la menace du retrait des Américains de la coalition demeure tout autant que l’incertitude sur les réelles capacités américaines dans la région. De même, dans le dossier syrien, la question persiste de la définition de « lignes rouges » par Joe Biden et, surtout, de la réaction américaine en cas de franchissement de celles-ci.
À ces défis s’ajoute le caractère problématique des politiques américaines de sanction et, associée à celles-ci, de l’extra-territorialité de la justice américaine que Joe Biden n’a nullement remise en cause.

Recommandations pour une politique américaine de la France et de l’Union européenne

De l’analyse précédente, un constat se dégage : la réaffirmation du leadership américain est incertaine et n’est pas systématiquement positive pour la France et l’Union européenne. Sur le Vieux Continent, on ne devrait pas se satisfaire de cette situation dont les conséquences à long terme pourraient être lourdes pour les peuples européens. C’est pourquoi nous proposons de réfléchir au projet d’une refondation du lien transatlantique qui, de toute façon, nous paraît inévitable.

La refondation du lien transatlantique.

Il importe d’abord de réfléchir à la nature même de la relation transatlantique et de s’interroger sur la logique d’alliance entretenue jusqu’ici. En effet, le concept d’alliance a correspondu à un moment du système international, au cours duquel dominaient les enjeux politiques et militaires – et non économiques et sociaux comme c’est le cas aujourd’hui – et une forme de frontalité dans les rapports entièrement couverts par le seul conflit Est-Ouest. Aujourd’hui, l’identification de l’ennemi éventuel est devenue trop incertaine, complexe et changeante pour que l’alliance tienne le même rôle qu’autrefois. C’est comme cela qu’il faut comprendre la mise en cause de l’article 5 par Donald Trump. Et c’est pour la même raison que le président Macron s’est inquiété, à juste titre, que l’alliance soit « en état de mort cérébrale ». Se borner à rester dans l’ancien contexte, ravivé par le retour de la France dans l’OTAN, risque de surprendre et d’entraver l’autonomie de nos choix, plus exigeante et nécessaire que jamais.
De fait, la France, l’UE et les États-Unis témoignent de divergences stratégiques et de projections internationales parfois antagonistes. Des tensions se déploient notamment autour des enjeux suivants :
L’autonomie stratégique et énergétique.
Sur certains équipements militaires, la France dépend de 60 à 70% de composants américains que la législation ITAR rend très difficile à contourner. Il n’en demeure pas moins que Français et Allemands travaillent ensemble, aujourd’hui, à la conception d’avions de chasse de cinquième génération dans une perspective qui doit progressivement mener à une autonomie stratégique de l’Europe. Sur le plan énergétique, des tensions existent également autour du gazoduc de GNL Nord Stream 2, fondamental pour l’Allemagne, à propos duquel le secrétaire d’État Blinken est particulièrement virulent. Les impératifs de cette Europe de l’énergie, dans ses différentes composantes, doivent être clairement présentés à nos partenaires américains, levant ainsi les présentes ambiguïtés et risques de divergence.
Les relations avec la Chine, la Russie et l’Asie Pacifique.
Les stratégies américaines vis-à-vis de la Chine, de la Russie et de l’ensemble Asie- Pacifique peuvent être en contradiction avec les intérêts français et européens dans ces dossiers.

• - La relation avec la Chine.
  La Chine est presque exclusivement perçue comme une menace par les États-Unis, après avoir été longtemps conçue comme une opportunité. Elle est, pour l’Europe, un « rival systémique », un concurrent, mais aussi un partenaire, comme l’affirme la Commission européenne. La France, en particulier, a en Chine des intérêts industriels et technologiques anciens et une masse importante d’IDE. Nos relations avec Pékin doivent être clairement définies, hors de tout fatalisme conflictuel et en prenant en compte, certes sans complaisance, des approches nouvelles du jeu international telles qu’elles sont élaborées par nos partenaires chinois. La France se doit d’avoir, sur ce dossier, un regard renouvelé qui ne doit en aucun cas être dépendant des vicissitudes du bilatéralisme sino-américain.
• - La relation avec la Russie.
  Vladimir Poutine a beau être un « killer without a soul » pour Joe Biden, il est aussi un partenaire potentiel pour les Européens pour qui il est un voisin direct. Une sorte de culture politique américaine tend à reconstruire les vieux schémas de la guerre froide faisant de Moscou l’ennemi naturel. Nous ne pouvons pas nous aligner sur ce schéma trop simple et dépassé par la complexité des relations internationales post-bipolaires. Le président Emmanuel Macron appelle ainsi, en 2019, à la construction d’une nouvelle architecture européenne de sécurité en incluant la Russie. Par-delà les crispations du moment, il s’agit là d’une orientation à construire et à préciser.
• - Les relations avec la zone Asie-Pacifique.
  La politique française dans la zone Asie-Pacifique ne saurait simplement consister à contenir la Chine : elle doit viser à résister à toute forme d’hégémonie. Elle doit prendre la mesure de l’impressionnante intégration économique qui y règne de manière croissante, au- delà des oppositions et des tensions politiques classiques. De ce point de vue, une lecture trop naïve en termes essentiellement militaires et de « cordon sanitaire » risque de se révéler inopportune, surtout depuis la conclusion du récent traité RCEP couvrant 40% du commerce mondial incluant notamment Chine, Japon, Corée du Sud et Australie, dégageant des modes d’intégration économiques régionaux puissants qui surclassent une lecture uniquement construite en termes géopolitiques.

L’engagement dans les questions africaines et moyen-orientales.

Une autre divergence stratégique existe dans les dossiers africains et moyen- orientaux sur lesquels la France et les Européens ont des positionnements différenciés pour des raisons certes géographiques et historiques classiques, mais aussi liées à leurs choix propres dans la gestion des relations internationales. Les Européens ont notamment perdu une part importante de leur influence diplomatique en ne sachant pas se distinguer des États-Unis sur les dossiers israélo-palestiniens ou iraniens.
Comme on le voit, les divergences entre les États-Unis et leurs partenaires européens concernent ou peuvent concerner des sujets majeurs de la vie internationale. L’ensemble de ces différences d’approche doit faire l’objet de débats avec nos partenaires américains, cas par cas, l’une après l’autre. Des rapprochements sont évidemment possibles dès lors que Washington acceptera d’ouvrir ces débats de manière pragmatique. C’est à ce prix que la refondation du lien transatlantique prendra du sens.
C’est bien entendu à un niveau européen approprié que ces questions devraient être abordées. Certes, l’aptitude des Européens à engager une démarche commune reste à prouver. Mais la relation franco-allemande peut s’avérer motrice. La priorité atlantiste traditionnelle de l’Allemagne a été remise en cause par une série de faits au cours des années précédentes. La question du gazoduc Nord Stream 2, les rapports avec la Chine, le retrait de troupes américaines par Donald Trump sans consultation en 2020 et les écoutes d’Angela Merkel par la NSA, entre autres, ont alimenté la réflexion à Berlin et modifié l’appréciation portée par l’Allemagne sur la relation avec les États-Unis. Le cadre et les modalités d’un dialogue fondateur avec les États-Unis devraient être définis dans des échanges bilatéraux franco-allemands.

• Les dossiers prioritaires d’une recomposition des relations France-UE-États-Unis

Pour engager la recomposition souhaitée, nous proposons de prioriser les dossiers suivants :

• La lutte contre le terrorisme. La concertation avec les États-Unis pour faire face à la menace terroriste, en particulier celle en provenance du Moyen-Orient ou du Sahel, doit être renforcée.
  L’extraterritorialité de la justice américaine. Cet enjeu est particulièrement pressant pour les pays de l’Union européenne puisqu’il fragilise directement certaines de leurs entreprises1. Les États-Unis profitent largement de ces sanctions en reprenant parfois des contrats annulés par celles-ci. Il convient de demander à nos partenaires américains des engagements précis sur ce sujet. L’Union européenne dispose de deux commissaires très actifs sur ce sujet : Thierry Breton et Margrethe Vestager. Le rapport Gauvin de 2019 propose également un certain nombre de mesures. Il convient que l’Europe prenne les décisions indispensables pour contrer la prétention américaine à légiférer en dehors de ses frontières. Le projet Nord Stream 2 a valeur de test. Il importe que la France apporte son plein soutien à l’Allemagne sur ce dossier.
• La politique de défense européenne. L’Union européenne doit poursuivre ses efforts en vue d’une politique de défense cohérente et autonome.
• Le projet d’alliance des démocraties. La France et l’Union européenne doivent exprimer leurs réserves concernant une telle alliance qui a des relents de néo-conservatisme évoquant la politique des blocs, le regime change et la « diplomatie transformationnelle » de naguère. Quel que soit l’attachement de la France aux valeurs démocratiques, ce projet ne saurait parasiter les besoins d’une diplomatie cherchant prioritairement à résoudre les tensions et les différends entre Etats dotés de régimes distincts.
• Les dossiers de contentieux commerciaux. L’UE doit réaffirmer sa position sur les dossiers de contentieux commerciaux, la nouvelle administration ayant repris, à son compte, certaines des mesures protectionnistes prises par le président Trump.
• L’implication des États-Unis au Moyen-Orient. Les dossiers moyen-orientaux, enfin, peuvent constituer un point de convergence comme de divergence en fonction de ce que seront les orientations futures de la politique américaine sur le dossier iranien, sur les rapports nouveaux qui pourront s’établir avec les partenaires régionaux, saoudien, turc, israélien. La France fera valoir qu’un désengagement précipité des États-Unis du Moyen-Orient risque de laisser le champ libre à la Russie comme à la Chine et de pérenniser un chaos qui ne peut que générer le terrorisme international.
  La France appuiera les États-Unis dans leur volonté de dissuader l’Arabie saoudite et la Turquie de poursuivre leur politique aventuriste et déstabilisatrice. S’agissant d’Israël, la France soutiendra la politique américaine de retour à des positions plus équilibrées sur la question palestinienne, y compris en s’opposant à la construction de nouvelles colonies. Elle incitera son partenaire américain à soutenir le processus de paix piloté par l’ONU en Libye et à ne pas se désengager de Syrie.
  Concernant le dossier nucléaire iranien, la France devrait agir en vrai médiateur en essayant de rétablir la confiance entre les négociateurs et de mettre fin à l’escalade des provocations entre Israël et l’Iran, en incitant les États-Unis à revenir dans l’accord sans autre exigence que le respect par l’Iran des engagements prévus en 2015 et en proposant de remettre à plus tard toute extension de la négociation, notamment sur les missiles et l’activisme iranien au Moyen-Orient arabe.

Conclusion

Au lendemain de la 2e guerre mondiale, nous avons adhéré sans réserve au projet d’une alliance du monde libre alors représentée par l’Europe de l’Ouest adossée aux États- Unis, soutenue et protégée par leur puissance aussi bien militaire que politique, économique et culturelle. 75 ans plus tard, il faut regarder les réalités avec lucidité. Sans rien vouloir bouleverser inutilement et sans méconnaître ce qui nous rapproche, force est de reconnaître qu’Européens et Américains sont désormais dans des situations bien différentes. Nous sommes toujours liés à plusieurs égards, mais nos routes ne sont pas vraiment, ni toujours les mêmes. Dans ce contexte, construire un partenariat aussi étroit que possible, valoriser nos convergences, mais reconnaître nos désaccords et travailler à les résoudre quand cela est possible, voilà la refondation du lien transatlantique telle que nous devrions l’ambitionner. Cette refondation est nécessaire. Le moment, en tout cas, est particulièrement opportun. Elle devrait être l’objectif de la diplomatie française pour les prochaines années.

Membres du Club des Vingt : Hervé de CHARRETTE, président du Club, Roland DUMAS (anciens ministres des affaires étrangères), Sylvie BERMANN, Maurice GOURDAULT-MONTAGNE, Gabriel ROBIN (ambassadeurs de France), Général Henri BENTEGEAT, Bertrand BADIE (professeur des Universités), Denis BAUCHARD, Claude BLANCHEMAISON, Jean-Claude COUSSERAN, Dominique DAVID, Régis DEBRAY, Yves DOUTRIAUX, Alain FRACHON, Anne GAZEAU-SECRET, Jean-Louis GERGORIN, Renaud GIRARD, Bernard MIYET, Jean-Michel SEVERINO, Pierre-Jean VANDOORNE.

Siège social : 38 rue Clef, 75005 Paris. Adresse e-mail : contact@leclubdes20.fr Les reproductions et citations de la Lettre sont autorisées à condition d’en indiquer l’origine. Toutes les lettres d’information du Club des Vingt, depuis la première, peuvent être consultées sur le site https://clubdesvingt.home.blog