Une politique étrangère européenne est-elle possible ?

Le discours sur l’état de l’Union prononcé le 16 septembre par Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a frappé par la qualité de sa détermination et de ses propositions. Numérique, environnement, santé devraient en effet faire davantage l’objet de politiques communes pour viser à une efficacité collective renforcée. En revanche, la partie internationale de ses propos était bien trop modeste, ambigüe, timide. Elle a montré, une fois encore, combien les Européens sont divisés dès qu’il s’agit de prendre position ou d’agir sur la scène internationale.

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L’Europe sur la scène internationale

En ce moment, les Baltes et l’Europe du Nord veulent sanctionner le dictateur biélorusse et le tsar russe, pendant que les pays de la Méditerranée veulent stopper le nationalisme expansionniste de la Turquie. Et les uns et les autres de mettre leur veto si leurs souhaits ne sont pas satisfaits. Les chefs d’Etat et de gouvernement devront trancher entre ces souhaits contradictoires. Certains en concluent qu’il faudrait que les décisions en la matière soient prises à la majorité. Cela peut se justifier sur le papier mais a fort peu de chance de se produire en réalité. Quel Etat acceptera en effet, quelle que soit sa taille, que sa voix ne compte plus ?

Pour surmonter ces blocages, il faut rester fidèle à la démarche de Robert Schuman en 1950. L’Union progressive de l’Europe, impensable à cette époque, ne fut possible que par la recherche d’intérêts coalisés, à défaut d’être immédiatement partagés. En d’autres termes, il est vain de vouloir retirer des prérogatives aux Etats nationaux, il convient de leur apporter quelque chose de plus par la mutualisation ou la délégation. Une décision, un traité ou une procédure qui aurait pour effet de les priver d’une part de leurs attributs ne sera pas possible et pour longtemps encore.

En concurrence avec les Etats

En revanche, on peut imaginer quelques pistes pour « débloquer » l’action internationale de l’Union. Ne pourrait-on pas la rendre autonome et la détacher des compétences de la Commission européenne qui dispose des crédits de coopération et d’action humanitaire, oriente la politique commerciale et, très concrètement, veille à garder sous sa tutelle le service diplomatique commun et ses personnels ? Elle s’inscrit en concurrence avec les Etats et, le plus souvent, dans un cadre autonome sans objectif précis de politique étrangère.

Josep Borell, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, est en train de démontrer qu’une voix européenne forte et ne s’embarrassant pas de l’habituelle langue de bois bruxelloise, a toute sa place dans le concert international. Homme politique d’expérience, il a occupé les fonctions de ministre des affaires étrangères de son pays, l’Espagne, dont il a connu les évolutions, les souffrances et les fiertés. Au service de l’intérêt collectif, cet homme de convictions sait user de sa liberté et s’il était plus indépendant de la Commission et disposait de ses moyens matériels, il serait diablement plus efficace encore.

Sa fonction de vice-président de la Commission ne suffit pas, en effet, à l’affranchir d’un Parlement européen encore bien jeune en ce domaine, d’une pratique bien juridique et naïve de l’aide au développement et d’une logique des traités qui produit plus d’eau tiède que de réelles positions. Une politique étrangère commune doit rendre service à ceux qui, trop souvent préfèrent se taire ou s’abstenir de peur de s’attirer les foudres d’Etats tiers plus puissants. Elle doit conforter ceux qui cherchent à promouvoir et défendre les intérêts européens en additionnant les forces et les spécificités des Etats membres.

Agir au nom des autres

Par ailleurs, ne devrait-on pas utiliser les dispositions des traités existants permettant à un ou plusieurs Etats membres d’agir au nom des autres ? N’est-ce pas déjà ce qui se passe dans la négociation nucléaire avec l’Iran, où l’Allemagne et la France représentent l’Europe ? N’est-ce pas le cas au Sahel où la France accepte de risquer la vie de ses soldats pour assumer la part la plus dangereuse de la lutte contre le terrorisme ? Et dans le Golfe arabo-persique où quelques trop rares marines européennes contribuent, peut-être plus efficacement que d’autres, à la sécurité maritime ? Angela Merkel, qui vient de le faire au nom des 27, n’est-elle pas la dirigeante européenne la plus crédible pour tenter de convaincre la Chine d’être un partenaire commercial enfin loyal ?

L’Union européenne peut se réjouir de disposer d’une Commission européenne, autorité supranationale aux compétences au demeurant limitées, mais exercées bien mieux que chacune des Etats membres. Le marché intérieur est ainsi devenu un succès mondial qui attire les convoitises. D’autres prérogatives pourraient lui être confiées pour renforcer l’action publique, par exemple en matière sociale ou de santé. Mais cette délégation ne saurait s’étendre pour l’instant au domaine si symbolique des affaires internationales devenues complexes et tellement délicates, qui exigent parfois des postures de force ou l’usage de moyens coercitifs. D’autres pistes sont possibles. Espérons que les chefs d’Etat et de gouvernement sauront les emprunter, par l’exemple ou, un jour, par la modification des traités. Ce serait certainement le débit d’avancées européennes souhaitables et attendues.