Vers un nouveau multilatéralisme

Le système multilatéral inventé au XVIIIème siècle et mis en place dans la deuxième moitié du XXème paraît aujourd’hui menacé. Il ne s’est pas adapté à l’évolution du monde, notamment aux aspirations des pays du tiers monde et à l’émergence de nouvelles puissances. Alors que les défis du XXIème siècle appelleraient des réponses coordonnées, la pression des forces populistes et nationalistes freine toute avancée. Le moment est venu de penser un nouveau multilatéralisme qui, sans négliger les valeurs à vocation universelle, se fonde sur la reconnaissance et l’affirmation d’intérêts en vue de leur conciliation.

Collection de Vinck, Gallica-BnF
La Restitution... ou l’Europe des Puissances, au congrès de Vienne en 1815

1/ Le multilatéralisme présente un double aspect : il est un état d’esprit et il est un régime en vertu duquel plusieurs pays, agissant dans la durée, recherchent collectivement des solutions à des problèmes communs. Depuis 1648 et la conclusion des Traités de Westphalie, il a occupé, sous des formes de plus en plus élaborées, une place privilégiée dans les relations internationales. Or il est à présent menacé.

2/ En 1945, un cadre de coopération politique, économique et technique a été institué à travers les Nations-Unies et un réseau de traités, d’institutions et de pratiques l’entourant. Hors Nations-Unies, d’autres formes de coopération telles l’OTAN ont été mises en place selon des modalités variées.

Le cadre des Nations-Unies est fondé sur un certain nombre de principes définis dans l’article 2 de la Charte : égalité de la souveraineté des Etats, non recours à la menace ou à la force, respect de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique, non ingérence dans les affaires intérieures des Etats, droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Dès l’origine, les Etats-Unis et leurs alliés occidentaux ont aspiré à établir en outre un ordre « libéral global » de nature selon eux à garantir la paix et la stabilité internationales, par la démocratie politique et le respect des droits de l’Homme, ainsi que l’économie de marché et de libre échange.

L’ambition occidentale était en contradiction avec les vues de l’Union soviétique et de la Chine. Cette contradiction a fragilisé le multilatéralisme.

3/ D’autres facteurs ont également contribué à l’affaiblir :

• Sous l’influence des tenants du néolibéralisme et de la dérégulation, le système multilatéral ne s’est pas adapté à l’évolution du monde, en particulier aux aspirations des pays du Tiers Monde, puis à l’émergence de nouvelles puissances. Les organisations internationales, notamment onusiennes, ont progressivement été délaissées ou marginalisées.

• Après le court épisode de l’hyper-puissance américaine, force est de constater qu’aucun pays, aussi dominant soit-il, ne dispose du pouvoir d’imposer ses vues au reste du monde. Les nouvelles puissances ont, elles aussi, le désir de faire prévaloir leurs conceptions sans être en capacité d’en définir qui puissent être valables pour tous et pour toutes les situations.

• À ce jour, le multilatéralisme a pris des formes variées (système onusien, coalitions ad-hoc, création et transformation du G5 au G20, irruption de la société civile et des ONG, montée en ligne des sociétés multinationales, volonté d’exister des collectivités territoriales…) afin de mieux prendre en compte l’hétérogénéité des acteurs ou la nature des enjeux, avec des résultats mitigés et insatisfaisants.

• Alors que les problèmes globaux et nouveaux que le monde affronte de nos jours (changement climatique, pression migratoire, cyber-sécurité) supposeraient une concertation et une mobilisation de tous les gouvernements et institutions, la pression des forces populistes et nationalistes freine toute avancée sur ces dossiers.

• La libéralisation et la dérégulation des principaux marchés financiers sont des causes majeures des crises financières ou monétaires à répétition et notamment de celle de 2008. Faute d’institution internationale compétente pour réguler la planète financière, ce sont les seuls gouverneurs d’une poignée de banques centrales au sein du groupe de Bâle qui règlent le jeu et évitent –ou reportent– la catastrophe à coups de politique de « Quantitative Easing » dont personne ne maîtrise les conséquences à moyen terme. Les gouvernements doivent se limiter à éponger les dettes ou créances douteuses du système bancaire et imposer des politiques de rigueur mal acceptées par leur population.

La position ambigüe des grandes puissances à l’égard du multilatéralisme a joué également en sa défaveur :

• Les Etats-Unis remettent en cause des engagements internationaux auxquels ils avaient souscrit dès qu’ils n’y trouvent plus leur compte. Le président Trump n’est pas certes à l’origine de cet état de choses mais il l’aggrave de façon redoutable.

• La Russie proclame son attachement aux Nations-Unies et au droit international, mais elle bloque toute décision au Conseil de Sécurité ou s’assoit sur la Charte ou les traités dès lors qu’elle y trouve son intérêt comme ce fut le cas pour la Crimée.

• De même la Chine se pose en nouveau héraut du multilatéralisme pour mieux tisser sa toile de soie, renforcer son pouvoir, étendre son influence et sa clientèle, mais sans un seul instant négliger ses intérêts stratégiques quitte à piétiner l’arbitrage de la Cour internationale de justice.

• Dans ce contexte, l’Union européenne est toujours incapable de définir une politique étrangère et de sécurité commune ou de bâtir une défense commune, préalables à toute crédibilité réelle sur la scène internationale à l’heure où chacun des États du G20 susmentionné s’emploie à la fracturer et où la montée en puissance de forces nationalistes ne peut que contribuer à fragiliser l’ensemble comme chacun des pays membres de l’Union.

Les petits pays auront davantage de difficultés à se faire entendre si la tendance est au retour au bilatéralisme, leur seule issue se résumant à la vassalisation ou la dépendance.

4/ Le déclin du multilatéralisme constitue une grave menace pour la paix, dans la confrontation entre des logiques de puissance et celles de résistance également désordonnées. Pour son renouveau, il faut le repenser. Sans négliger les valeurs à vocation universelle, cela se fera d’abord par la reconnaissance et l’affirmation d’intérêts en vue de leur conciliation. En outre :

• La diversité des enjeux s’ajoute à celle des acteurs, lesquels ne sont pas nécessairement les mêmes selon les enjeux.

• Des acteurs de la société civile (ONG, grandes entreprises) sont devenus des partenaires à part entière et le multilatéralisme n’est plus concevable sans leur participation.

• Le multilatéralisme ne peut plus se décliner sur une base uniquement universelle où l’ensemble des pays devraient aboutir à un consensus sur tous les sujets. L’avenir est à la constitution de coalitions ad hoc variant selon les enjeux et non plus au maintien de groupes idéologiques fermés et figés comme le groupe des pays occidentaux ou les 77. Pour contrecarrer les tendances déstabilisatrices et hégémoniques des États-Unis, de la Russie et de la Chine, la France devrait favoriser la création de coalitions avec les pays ou régions attachés au multilatéralisme : Japon, Corée, Inde, Canada, Amérique latine, Afrique.

• Pour rester efficace et crédible, le multilatéralisme doit savoir s’adapter au contexte des crises ou problématiques à régler, le principe de subsidiarité étant de définir le niveau, mondial, régional ou local, auquel le dossier sera le mieux à même d’être traité.

5/ En résumé, il s’agit de régénérer le multilatéralisme de façon systémique et durable en étant conscient qu’il ne peut se baser sur des valeurs et règles d’inspiration uniquement occidentales. La nature des enjeux et la diversité des protagonistes doivent être mieux prises en compte pour pouvoir avancer, sans pour autant abandonner ou négliger les fondements de la Charte des Nations-Unies.

Il serait illusoire d’imaginer que le bilatéralisme puisse aujourd’hui constituer pour la France une alternative crédible pour échapper aux interdépendances qui l’enserrent. Il importe donc qu’elle élabore une doctrine établissant des priorités et déterminant les alliances ou les coalitions selon les enjeux.

Deux membres du Club des Vingt nous ont adressé la mise au point suivante :

Bertrand BADIE - La notion de coalition ad-hoc appelle les plus grandes réserves en ce qu’elle porte en elle-même l’idée d’exclusion et celle de sélection, l’une et l’autre contraires au multilatéralisme. Il est d’autre part imprudent de dresser la liste, évidemment fluctuante, des Etats favorables au multilatéralisme et celle de ceux qui ne le seraient pas.

Bernard MIYET – Il importe de clarifier la notion de coalitions ad-hoc qui ne peut être conçue comme s’opposant ni ne se substituant en aucun cas à la nécessité de légitimer les négociations, décisions et accords au sein de l’ONU. La Charte, même si celle-ci doit être réformée et confortée, demeure le socle irremplaçable de la coopération internationale. Depuis des années, la logique de coalitions and-hoc s’est imposée en dehors et au sein de l’ONU comme le moyen le mieux adapté pour faire avancer des dossiers comme celui de l’environnement et du changement climatique ou lors des négociations sur les mines anti-personnel ou la CPI. Elle n’est en ce sens pas contraire au multilatéralisme puisqu’elle s’inscrit dans le cadre onusien et a fait ses preuves : elle ne se limite d’ailleurs pas aux États mais inclut, selon les cas, ONG, collectivités territoriales, experts, entreprises...

Membres du Club des Vingt : Hervé de CHARETTE, Roland DUMAS (anciens ministres des affaires étrangères), Bertrand DUFOURCQ, Francis GUTMANN, président du Club, Gabriel ROBIN (ambassadeurs de France), Général Henri BENTEGEAT, Bertrand BADIE (Professeur des Universités), Denis BAUCHARD, Claude BLANCHEMAISON, Hervé BOURGES, Rony BRAUMAN, Jean-François COLOSIMO, Jean-Claude COUSSERAN, Dominique DAVID, Régis DEBRAY, Anne GAZEAU-SECRET, Jean-Louis GERGORIN, Renaud GIRARD, Bernard MIYET, François NICOULLAUD, Marc PERRIN de BRICHAMBAUT, Jean-Michel SEVERINO, Pierre-Jean VANDOORNE (secrétaire général).

Club des Vingt. Siège social : 38 rue Clef, 75005 Paris. Adresse e-mail : contact@leclubdes20.fr
Les reproductions et citations de la Lettre sont autorisées à condition d’en indiquer l’origine.