« Brexit » : les Vingt-Huit à la recherche d’un compromis

David Cameron a posé quatre conditions au maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Il veut pouvoir suspendre pendant quatre ans les prestations versées aux migrants européens. Il demande un droit de regard sur les décisions de la zone euro. Il souhaite rétablir la souveraineté des Parlements nationaux et écarter la perspective d’une union sans cesse plus étroite. Il réclame des engagements pour favoriser la compétitivité. Les Vingt-Huit sont à la recherche d’un compromis pour rassurer les électeurs britanniques et éviter le « Brexit », c’est-à-dire la sortie du Royaume-Uni.

Flag of Europe.svg+edit by Honza Groh
Drapeau britannique anti-européen

L’accord de principe conclu entre le premier ministre britannique, David Cameron, et le président du Conseil européen, Donald Tusk, sur les conditions du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a posé les bases d’un compromis entre Londres et ses partenaires européens mais il reste à en préciser les modalités pour que les aménagements proposés soient acceptés par tous avant d’être soumis par référendum aux électeurs britanniques. Les demandes de David Cameron portent sur quatre domaines et se résument en quatre mots : immigration, gouvernance, souveraineté, compétitivité.

Immigration

Au titre de l’immigration, le premier ministre britannique veut que soit accordé au Royaume-Uni le droit de suspendre pendant quatre ans les prestations versées aux migrants européens. Un « mécanisme de sauvegarde » serait créé pour faire face aux situations exceptionnelles. Cette mesure est sans doute la plus difficile à accepter par les Européens. Elle apparaît en effet comme contraire au principe de non-discrimination entre les citoyens européens. Charles Grant, directeur du Center for European Reform, un important « think tank » britannique, pense qu’elle pourrait être contestée devant la Cour européenne de justice, à moins qu’elle ne soit inscrite dans les traités, ce que refusent plusieurs Etats, à commencer par la Pologne, principale visée par une telle disposition. Selon Charles Grant, celle-ci ne sera pas non plus facilement acceptée par le Parlement européen, qui voudra discuter des critères d’application du « mécanisme de sauvegarde » et n’admettra pas sans discussion que ceux-ci s’appliquent d’ores et déjà au Royaume-Uni.

Gouvernance

Au titre de la gouvernance, le Royaume-Uni réclame un droit de regard sur les décisions de la zone euro susceptibles de toucher les pays qui n’en font pas partie. Donald Tusk affirme que les « assurances nécessaires » lui ont été données. Les Français, explique Charles Grant, mais aussi les Allemands, les Autrichiens ou les Belges, soupçonnent David Cameron de chercher à obtenir un droit de veto pour la cité de Londres en matière de régulation financière. Selon Charles Grant, rien dans le projet d’accord ne justifie cette « paranoïa », sinon l’attitude passée du premier ministre britannique, qui a refusé de signer en décembre 2011 le pacte budgétaire faute d’accord sur des changements mineurs dans les règles de vote touchant aux intérêts de la City. Mais la question demeure sensible.

Souveraineté

Au titre de la souveraineté, Londres souhaite que les Parlements nationaux puissent s’opposer à une loi européenne et que le Royaume-Uni soit dispensé d’adhérer à la clause appelant à « une union sans cesse plus étroite » entre les Européens. Cette procédure dite du « carton rouge », qui donnerait le droit aux Parlements nationaux, à une majorité de 55%, de renvoyer, en cas de désaccord, un projet de directive devant le Conseil déplaît fortement au Parlement européen et ne satisfait ni l’Allemagne ni la France, même si ces deux pays sont prêts à l’accepter parce qu’ils jugent l’hypothèse peu probable. Quant au refus d’une union sans cesse plus étroite, elle inquiète notamment les Belges et tous ceux qui redoutent que les Polonais ou les Hongrois demandent à bénéficier de la même dérogation.

Compétitivité

Au titre de la compétitivité, enfin, David Cameron exige des engagements de ses partenaires. Ces engagements ont été pris par Donald Tusk. L’accord, indique-t-il dans sa lettre au Conseil européen, prendra acte de la volonté des Européens de « redoubler d’efforts pour renforcer la compétitivité ». Il ajoute : « Nous évaluerons périodiquement les progrès accomplis dans la simplification de la législation et la réduction des charges pesant sur les entreprises, l’objectif étant de réduire les formalités administratives ». Cette perspective ne semble pas susciter de réserves parmi les Etats membres.

Et si le Royaume-Uni sortait ?

Que deviendrait le Royaume-Uni s’il décidait de quitter l’Union européenne ? Jean-Claude Piris, ancien directeur général du service juridique du Conseil, a examiné, pour la Fondation Robert-Schuman, diverses hypothèses, dont aucune ne lui paraît réaliste. Il écarte d’abord celle d’un statut particulier concédé au Royaume-Uni par ses partenaires, qui ferait de lui un « demi-membre », autorisé à accéder au marché intérieur et aux décisions le concernant mais dispensé de s’associer aux autres politiques de l’UE. L’idée que les Européens puissent accorder aux Britanniques de telles dérogations ne lui paraît pas « plausible ».

Restent, selon Jean-Claude Piris, sept options possibles pour amoindrir le choc du retrait en redéfinissant la relation entre le Royaume-Uni et l’UE : 1/ Une négociation aboutissant à donner au Royaume-Uni un accès aussi large que possible au marché intérieur, accompagné d’une contribution financière « substantielle ». 2/ L’adhésion du Royaume-Uni à l’Espace économique européen (EEE), où il rejoindrait la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein, qui disposent d’un large accès au marché intérieur sans engagement concernant les autres politiques de l’Union et qui versent leur quote-part au budget européen.
3/ L’adhésion à l’Association européenne de libre échange, comme la Suisse. 4/ La voie de la Suisse, c’est-à-dire la conclusion de nombreux accords sectoriels. 5/La négociation d’un accord de libre échange ou d’un accord d’association comme l’UE en a conclus avec de nombreux pays. 6/ La négociation d’une union douanière comme il en existe entre l’UE et la Turquie. 7/Le retour à un statut d’Etat tiers, comme les Etats-Unis ou la Chine, dont les relations commerciales avec l’UE obéiraient aux règles de l’OMC.

Ces diverses solutions paraissent irrecevables à l’auteur, soit qu’elles soient contraires aux intérêts de l’Union européenne soit qu’elles soient défavorables au Royaume-Uni lui-même. « Aucune des sept options entre lesquelles il serait possible de choisir si le Royaume-Uni décidait de se retirer de l’Union européenne ne serait satisfaisante », conclut Jean-Claude Piris. Selon lui, en cas de retrait, le Royaume-Uni serait condamné à devenir une sorte de « satellite » de l’UE ou à voir son économie sérieusement affectée en la coupant de ses principaux marchés. Par conséquent, écrit-il, « tout le monde a intérêt à trouver une solution pour que le Royaume-Uni reste un Etat membre de l’Union ». Les idées ne manquent pas. Pour qu’elles soient acceptables, il faut éviter, estime-t-il, qu’elles rendent nécessaire une révision des traités, qui paraît à l’heure actuelle politiquement irréalisable.

Si un accord est conclu entre les Vingt-Huit, il faudra ensuite convaincre les électeurs britanniques que leur intérêt est de rester dans l’UE plutôt que d’en sortir. Pour Charles Grant, plutôt que de s’attarder sur les détails du compromis et des concessions faites par ses partenaires, David Cameron devra accepter de faire l’éloge de l’Union européenne « avec tout son cœur et toute son âme », comme il l’a promis en 2013. Il ne pourra pas se contenter de présenter l’accord obtenu comme un moindre mal mais, pour vaincre l’euroscepticisme de ses compatriotes, tenir un discours vraiment européen.