L’élargissement de l’Union européenne est-il achevé ?

Longtemps présentée comme un succès de l’Union européenne et la preuve de son rayonnement, l’adhésion de nouveaux Etats membres est aujourd’hui à l’arrêt. Les discussions avec la Turquie sont « au point mort », selon les Européens eux-mêmes, tandis que les pourparlers avec les pays des Balkans occidentaux prennent du retard. En refusant d’ouvrir des négociations avec l’Albanie et la Macédoine du Nord, le Conseil européen a mis en évidence l’enlisement du processus d’élargissement, qui suscite la méfiance des opinions publiques.

Craig Willy/Nouvelle Europe
Un passage à niveau

Depuis l’adhésion de la Croatie en 2013, venant après celle des anciens pays communistes d’Europe centrale en 2005 et 2007, l’élargissement de l’Union européenne marque le pas. Officiellement il n’est pas abandonné, mais dans les faits il a cessé d’être à l’agenda des dirigeants européens. Ce vaste mouvement d’ouverture, qui était perçu il y a quinze ans comme le signe de l’attractivité de l’Europe à l’égard de ses voisins et comme un moyen de stabiliser le Vieux Continent au lendemain de l’effondrement de l’URSS, est devenu aujourd’hui une source d’embarras pour une Europe fragilisée et un sujet de polémique pour une partie de l’opinion publique. La grande espérance née après la chute du mur de Berlin a fait place à une certaine lassitude.

Au moment où l’un des Etats membres, le Royaume-Uni, se prépare à quitter ses vingt-sept partenaires, l’extension de l’Union européenne n’est pas vraiment à l’ordre du jour. L’Islande, qui avait ouvert des négociations en 2010, s’en est retirée en 2015. La Norvège et la Suisse ont renoncé se porter candidates. Aux frontières de la Russie, l’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine, envisagée il y a quelques années par leurs dirigeants, paraît désormais exclue, sous la pression de Moscou, qui entend maintenir ces deux pays dans sa zone d’influence. La Commission européenne a inventé la « politique de voisinage » pour renforcer ses relations avec les Etats de l’ancien empire soviétique sans aller jusqu’à leur ouvrir les portes de l’UE.

L’enlisement des négociations

Les seules négociations d’adhésion en cours concernent la Turquie et les Balkans occidentaux. Elles sont aujourd’hui menacées d’enlisement. Avec la Turquie, les pourparlers, ouverts en 2005, sont « au point mort », de l’aveu même du Conseil européen, qui jugeait en juin 2009 que celle-ci « continue de s’éloigner un peu plus encore de l’Union européenne ». L’Allemagne, par la voix d’Angela Merkel, et la France, par celle d’Emmanuel Macron, ont clairement exprimé leur opposition à la poursuite des discussions.

Pour les Balkans occidentaux, le Conseil européen vient, à l’initiative de la France et des Pays-Bas, de refuser l’ouverture des négociations avec la Macédoine du Nord et l’Albanie. Celles-ci ont commencé avec la Serbie, en 2014, et avec le Monténégro, en 2012, mais elles avancent lentement. La Bosnie-Herzégovine et le Kosovo n’ont pas encore reçu le statut de pays candidats, étape obligée avant d’engager des pourparlers d’adhésion.

Plus de 80 millions de Turcs

La perspective d’une adhésion turque a toujours suscité de vives controverses en Europe. Ceux qui y sont favorables affirment que la présence de la Turquie accroîtra la puissance de l’UE et qu’elle facilitera ses relations avec le monde musulman. Ceux qui la rejettent s’inquiètent du poids que pèsera dans l’Union un pays de plus de 80 millions d’habitants à majorité musulmane et des risques de déstabilisation que peut entraîner son voisinage moyen-oriental. Les adversaires de l’adhésion tendent aujourd’hui à l’emporter sur ses partisans. Les derniers développements de la crise syrienne leur donnent des arguments supplémentaires alors que le Conseil européen vient de condamner « l’action militaire unilatérale » de la Turquie, « qui provoque des souffrances humaines inacceptables, compromet la lutte contre Daech et menace grandement la sécurité européenne ».

La question des Balkans occidentaux n’est pas aussi polémique. Le souvenir des guerres qui ont déchiré l’ex-Yougoslavie a créé une certaine solidarité avec les peuples de la région. Encore faut-il que ceux-ci soient prêts à entrer dans l’Union. Or le rapport annuel de la Commission européenne sur l’état de ces pays souligne la persistance de la corruption, l’inadaptation du système judiciaire, les atteintes à l’Etat de droit. Mais au-delà de ces critiques, c’est le processus d’adhésion lui-même qui est remis en question par Emmanuel Macron.

Le refus d’Emmanuel Macron

Le président français estime que l’Europe à 28 ne fonctionne pas très bien, qu’elle ne fonctionnera pas mieux à 27 et qu’elle fonctionnera encore moins bien avec un plus grand nombre de pays. Pour lui, l’influence de l’Union ne passe pas toujours par l’élargissement mais peut résulter d’un « choix d’investissement en matière économique, éducative, linguistique, culturelle ». L’élargissement, a-t-il dit, est trop bureaucratique et pas assez politique. Il n’est pas « la téléologie de l’Europe ». C’est ainsi qu’il a justifié le non à l’ouverture des négociations avec l’Albanie et la Macédoine du Nord, alors que l’une et l’autre ont obtenu le statut de pays candidats, la première en 2014, la seconde en 2005.

L’extension de l’Union européenne n’a plus le vent en poupe. Le vaste élargissement de 2005 et 2007, qui a fait entrer douze nouveaux Etats, a d’abord été célébré comme la réunification, longtemps attendue, d’une Europe divisée par l’ancien rideau de fer avant de provoquer des doutes et des suspicions. Le symbole du plombier polonais a marqué les opinions publiques tandis qu’une partie des nouveaux venus se laissaient gagner par un national-populisme en rupture avec les valeurs de l’Europe. L’UE s’est affaiblie. Elle n’a pas su adapter ses institutions à l’accroissement du nombre de ses membres : selon la formule consacrée, l’élargissement n’a pas été accompagné par l’approfondissement. On peut comprendre que certains tentent de rattraper le temps perdu en demandant que l’Europe se transforme avant d’accueillir de nouveaux candidats. Mais il serait imprudent de retarder indéfiniment l’entrée des pays des Balkans occidentaux. Ce serait la meilleure manière de les rejeter vers la Russie ou vers la Chine.