Les faiblesses de la politique extérieure

Comme chaque année, l’European Council Foreign Relations juge les performances de l’Union européenne en matière d’action extérieure. La crise économique, constate-t-il, continue d’accaparer l’attention des dirigeants. Mais la politique étrangère, malgré ses insuffisances, n’est pas oubliée.

Dans quels domaines la diplomatie européenne, souvent décriée pour son manque de dynamisme, a-t-elle été en 2012 la plus efficace – ou la moins inefficace ? Pour répondre à cette question, l’European Council on Foreign Relations, un « think tank » présent dans sept pays de l’Union européenne, publie, comme chaque année, son bulletin de notes (scareboard), sous la direction de Justin Vaïsse et Susi Dennison, sur l’action extérieure des Vingt-Sept. Il distingue six grands chapitres – les relations avec la Chine, la Russie, les Etats-Unis, l’Europe orientale, le Moyen-Orient et les questons multilatérales – dont chacun est subdivisé en une douzaine de thèmes.

De ce vaste recensement il ressort que l’UE obtient la meilleure note (B soit 12,6 sur 20) sur les questions multilatérales et la moins bonne (C+ soit 9,7 sur 20) sur ses relations avec la Chine, en particulier sur le sujet des droits de l’homme (C, soit 7,5 sur 20). Ces résultats globaux confirment, comme l’a souligné Christian Lequesne, directeur du CERI (Centre d’études et de recherches internationales), qui commentait l’enquête jeudi 21 février, que l’UE est plus à l’aise sur les questions multilatérales que dans ses rapports avec les Etats. « Le soft power et la projection de normes, a-t-il dit, sont ce qu’elle sait faire de mieux ».

Si on entre dans le détail, on constate que la note supérieure A (plus exactement A-, c’est-à-dire 16 ou 17 sur 20) est attribuée à l’UE sur quatre dossiers : les relations avec les Etats-Unis sur le conflit syrien, ainsi que sur l’Iran et la prolifération nucléaire, la question du Kosovo et les relations commerciales avec les Etats du voisinage est-européen. En revanche, les plus mauvaises appréciations (C- soit 6 ou 7 sur 20) concernent les relations avec la Chine sur le Tibet, avec la Turquie, avec les Etats-Unis sur le processus de paix au Proche-Orient et sur la réciprocité en matière de visas. Comparé à celui de 2011, le tableau de bord pour 2012 révèle une légère amélioration au chapitre des relations avec la Chine et avec la Russie, un léger recul sur les questions multilatérales, une certaine stagnation sur les autres chapitres.

Le poids de la crise économique

Le poids de la crise économique a pesé en 2012 sur la politique étrangère de l’Europe, ses dirigeants « consacrant plus de temps, pour la troisième année consécutive, à se préoccuper de la santé financière de l’UE que de son rôle géostratégique ». L’image de l’Europe, estime les auteurs, continue de se dégrader à travers le monde tandis que ses ressources diminuent en matière de défense et d’affaires internationales. Pourtant, 2012 a été, selon eux, dans un contexte difficile, une année « étonnamment bonne » pour l’Europe, qui a su notamment améliorer son unité face à la Russie et aux Etats-Unis. La politique étrangère de l’UE, en dépit de ses faiblesses, ne s’est pas désagrégée.

Si on examine le comportement des Etats membres, on voit que, par le nombre de ses initiatives, la Suède rejoint presque l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne parmi les pays leaders mais aussi que le couple franco-allemand n’a pas joué un rôle central en politique étrangère. Le nouveau service d’action extérieure, après deux années laborieuses, a mieux fonctionné en 2012. Toutefois il est « loin d’avoir atteint son plein potentiel ». Son rôle est avant tout de coordination là où la diplomatie moderne requiert une plus grande rapidité de réaction. Selon Christian Lequesne, il sert plus à « faciliter les compromis entre les Etats membres » qu’à développer « une capacité de réflexion stratégique globale ».

Les doutes de Dominique Moïsi

Dans ces conditions, ne s’illusionne-t-on pas sur la possibilité d’une véritable diplomatie européenne alors même que le rythme de l’Europe décroche de plus en plus de celui du monde environnant ? Cette question dérangeante est posée par Dominique Moïsi, conseiller spécial à l’IFRI (Institut français des relations internationales). Pour lui, vue de l’extérieur, l’Europe comme acteur « a disparu du champ de la problématique ». Hors d’Europe, affirme-t-il, « on ne se demande plus ce que l’Europe peut faire dans le monde ». L’UE lui apparaît moins comme un centre d’action que comme un lieu d’inaction. « Plus on veut agir, moins on le fait en tant qu’Européens ; moins on veut agir, plus on se réclame de l’Europe ». La distribution des notes domaine par domaine, conclut-il, ne doit pas masquer le tableau d’ensemble.