Les sanctions internationales : du multilatéralisme à l’unilatéralisme

Les sanctions internationales, instrument multilatéral décidé et contrôlé par l’ONU, ont été rares jusqu’à la fin du XXème siècle. Avec l’affaire irakienne, elles se multiplient et sont décrétées par des acteurs divers et à l’encontre d’entités multiples. Elles sont aujourd’hui souvent l’instrument d’actions unilatérales, et contraignantes bien au-delà de l’État visé, pour une efficacité contestable, l’exemple de l’Iran étant emblématique. Ancien ambassadeur, conseiller à l’Ifri (Institut français des relations internationales), Denis Bauchard analyse l’évolution de cette problématique dans sa contribution à l’ouvrage collectif Ramsès 2020, rapport annuel mondial publié par l’Ifri.

Saul Loeb/AFP
Donald Trump montre le texte qu’il a signé, le 8 mai 2018, pour rétablir les sanctions contre l’Iran

Les sanctions ont toujours eu un rôle dans les relations internationales. Au XXème siècle, le droit international leur a donné un cadre légal, en particulier à travers le Conseil de sécurité. Depuis quelques années, le multilatéralisme onusien, qui a profondément évolué, est mis en cause par les Etats qui tendent à multiplier des mesures unilatérales. L’article 41 de la Charte des Nations unies s’inscrit dans le cadre du chapitre VII, qui prévoit des mesures coercitives du Conseil de sécurité en cas de menaces contre la paix, « mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée ». Celles-ci sont suivies par un Comité des sanctions, éventuellement assisté d’un groupe d’experts. Elles ont d’abord été rares et dirigées contre des États, comme la Rhodésie du Sud et son « régime illégal » ou l’Afrique du Sud sous régime d’apartheid. Depuis les années 1990, la pratique s’est généralisée et modifiée.

Plus nombreuses et plus fréquentes. De 1945 à 1989 n’existaient que les deux régimes évoqués ci-dessus. Les années 1990 ont mis en place cinq régimes, avec des sanctions dures contre l’Irak de Saddam Hussein, et les deux décennies suivantes, huit pour chaque période. Plus de 25 régimes de sanctions ont ainsi été décidés, 14 étant encore en application.

Un ciblage géographiquement déséquilibré, concentré sur l’Afrique(15 pays) et le Moyen-Orient (4 pays). Hors Haïti, aucun pays du continent américain – y compris ceux qui ont connu de violentes dictatures (Chili) – n’a été touché par des sanctions.

Des motivations diverses. Le concept de menace à la paix s’est élargi : outre l’attaque d’un pays souverain ou de son intégrité, il inclut désormais l’appui au terrorisme, la prolifération nucléaire, le non-respect des droits de l’homme, la criminalité internationale. Dans certains cas, notamment celui de l’Irak, l’objectif de regime change est clair.

Les entités visées sont plus nombreuses. Au-delà des États, les sanctions visent mouvements, groupes, entreprises, individus. Les mouvements relevant de l’État islamique ou d’Al-Qaïda sont ainsi explicitement visés. Près de 700 personnes et 400 groupes ou autres entités figurent aujourd’hui sur les listes de l’ONU.

La gamme s’élargit. Outre les sanctions de l’article 41 de la Charte (diplomatiques, commerciales ou relevant du domaine des communications), les embargos pétroliers ou sur les armes sont plus pratiqués, comme le gel d’avoirs financiers ou l’interdiction de voyager, voire l’embargo sur les articles de luxe.

Les mesures prises sont « robustes »  : contraignantes, les États doivent les respecter et les faire respecter.

Tout État peut mettre en œuvre des mesures s’apparentant à des sanctions, notamment dans le domaine commercial ou diplomatique.

Les États-Unis, champions des actions punitives

Plus de 70 pays sont visés par des sanctions de l’État fédéral, ou d’États de la fédération, les rogue states mais aussi certains pays démocratiques, pour des motifs divers : non-respect des règles de la concurrence ; protectionnisme délibéré ou indirect ; atteintes aux droits de l’homme ; limitation de la liberté religieuse ; corruption ; appui au terrorisme ; complaisance dans le trafic de drogues...
Ces sanctions sont d’autant plus lourdes que le droit américain a une portée extraterritoriale. Le département du Trésor assure le contrôle des sanctions des Nations unies et des autorités américaines. La mise en œuvre est assurée par l’Office of Foreign Assets Control avec deux opérateurs, le département de la Justice – et donc le système judiciaire fédéral –, et la Securities and Exchange Commission (SEC) : tous deux très vigilants sur la protection des intérêts nationaux. Le droit américain s’ap- plique à toute personne physique ou morale, même étrangère, pour ses agissements hors des États-Unis susceptibles d’enfreindre notamment le Patriot Act (2001) ou le Foreign Corrupt Practices Act (1998). Les poursuites peuvent dépendre de critères larges, toucher toute activité financière directement ou indirectement réalisée par une entité américaine ou étrangère effectuant des transactions en dollars.
Ce dispositif, longtemps appliqué souplement, s’est progressivement durci sous différentes administrations républicaines ou démocrates, et est devenu plus drastique – pour ne pas dire brutal – sous la présidence de Donald Trump. Plusieurs sociétés européennes ont été poursuivies : Siemens, Alstom, UBS, BNP Paribas... Cette dernière, pour violation de l’embargo sur l’Iran et le Soudan, a dû régler une amende de neuf milliards de dollars. D’où un « boycott secondaire », dont la portée peut, dans le cas de l’Iran, être plus contraignante que celle des décisions onusiennes.

L’Union européenne, nouvel acteur

L’Union européenne (UE) s’est également engagée depuis 20 ans dans une politique de sanctions hors cadre des Nations unies. Près de 30 pays et nombre d’organisations ou d’individus sont visés, sans que ces sanctions aient une portée extraterritoriale. Yougoslavie, Russie, Biélorussie, Iran, Syrie, Birmanie, Côte d’Ivoire ont ainsi été, ou sont encore, ciblés en dehors du cadre onusien. France, Grande-Bretagne et Allemagne ont été le plus souvent moteurs de cette politique qui a suscité nombre de débats entre États membres.
Ces mesures sont-elles licites ? Le droit international autorise ces mesures mais dans certaines limites. Il est fréquent que des tensions entre États se traduisent par des mesures défensives – contre-mesures ou mesures de rétorsion ou de représailles – mais elles ne doivent pas avoir une ampleur disproportionnée par rapport à l’objectif, et les critères pour juger de leur licéité restent vagues, voire subjectifs. En toute hypothèse, les États doivent respecter les normes impératives du droit international, notamment les résolutions du Conseil de sécurité et les traités.
Ce seuil de licéité, voire de légalité, est à l’évidence franchi par les sanctions à portée extraterritoriale des États-Unis, comme l’affirment la France et l’UE. Les lois américaines Helms-Burton pour Cuba, ou D’Amato-Kennedy pour l’Iran ou la Libye, étaient déjà considérées comme non conformes au droit international. L’UE a clairement jugé dès les années 2000 ce type de sanctions contraire au droit international. Aucune entreprise européenne n’entend pourtant risquer de se voir interdire l’accès au marché américain – marché physique ou financier.

Des actions inefficaces, des effets pervers

L’efficacité des sanctions est débattue, sans aucune conclusion claire. L’efficacité s’évalue à l’aune des objectifs poursuivis, souvent généraux ou ambigus. Les menaces contre la paix ont-elles cessé ? Le comportement répréhensible du pays sanctionné a-t-il changé ? Selon une étude récente de 56 régimes de sanctions entre 1992 et 2012, le taux de succès – donc de modification significative du comportement de l’État visé – ne serait que de 13 %. Encore note-t-on que, dans plus de la moitié des cas, une intervention militaire a accompagné les sanctions. Il faut juger au cas par cas.
Nombre de facteurs peuvent jouer : ouverture de l’économie visée, universalité du respect des sanctions, comportement de la population du pays visé qui, le plus souvent, fait porter la responsabilité des sanctions non sur son gouvernement mais sur les pays initiateurs, importance de la contrebande et des circuits de contournement... L’expérience montre qu’il est illusoire de vouloir monter une opinion contre ses propres dirigeants ; les sanctions aboutissent le plus souvent au renforcement du pouvoir en place. De même, dans certains cas, des entreprises des pays initiateurs de sanctions, avec l’assentiment tacite de leurs autorités, contribuent à les contourner, ce qui fut le cas, longtemps, de la loi D’Amato-Kennedy contre l’Iran.
Les sanctions ont d’abord de graves conséquences humanitaires, sur la partie la plus pauvre de la population plus que sur les hauts responsables qui ont les moyens de les contourner : les cas de l’Irak de Saddam Hussein ou de la Corée du Nord sont exemplaires. Un rapport du Sénat français dénonçait en 2001 « le génocide rampant inacceptable » dont était victime l’Irak, qui connaissait de graves problèmes de malnutrition et un taux de mortalité infantile très élevé. Les sanctions peuvent aussi affecter des pays voisins et amis, voire les pays qui sanctionnent eux-mêmes. Les sanctions économiques touchent les entreprises qui ont des intérêts dans le pays visé.

Des sentiments anti-occidentaux

Plus généralement, les sanctions nourrissent les sentiments anti-occidentaux dans de nombreux pays du Sud, notamment dans les pays musulmans. Outre les conséquences humanitaires, ces pays dénoncent un double standard : les pires dictatures d’Amérique latine n’ont jamais été menacées d’embargo, à l’exception d’Haïti et de Cuba. Il en est de même pour Israël, malgré ses interventions disproportionnées à Gaza ou ses attaques répétées contre le Liban. Bien plus, aux États-Unis mêmes on dénonce une politique contraire aux intérêts occidentaux et au leadership américain1.
Ces considérations expliquent qu’on ait tenté de trouver des sanctions plus intelligentes. On a ainsi décidé de limiter les sanctions dans le temps quitte à les renouveler, d’envisager une réversibilité en cas de progrès dans le comportement des États, ou de cibler plus nominativement des entités, groupes ou individus. Il reste qu’en dépit d’expériences plutôt décevantes, les sanctions sont désormais utilisées de façon fréquente, et souvent unilatérale.
La politique française en la matière, d’abord plutôt hostile à l’idée de sanctions européennes a évolué. Le président Mitterrand s’était rallié avec réticence à celles visant l’Irak. Le président Chirac avait œuvré pour leur allègement, notamment à travers la résolution « Pétrole contre nourriture ». En septembre 2000, lors du Sommet du Millénaire de New York, il devait déplorer « le recours [dans les années 1990] aux sanctions comme jamais auparavant », estimant que « l’expérience n’est pas concluante » et que celles-ci ne devaient intervenir qu’en dernier ressort. La France a désormais une position plus ouverte, acceptant les sanctions ou en proposant, tant dans le cadre des Nations unies que dans celui de l’UE.

L’Iran, un cas d’école

La République islamique d’Iran a, dès sa naissance, été frappée de sanctions par les États-Unis et plusieurs pays européens. Elle reste aujourd’hui soumise de fait à un embargo total particulièrement contraignant, comparable à celui qui a pesé sur l’Irak de Saddam Hussein ou qui affecte la Corée du Nord. La prise en otage, en novembre 1979, de 54 diplomates américains et la remise en cause des contrats conclus par le régime du Shah ont conduit aux premières sanctions, notamment américaines. L’UE prend, elle, à partir de 2007, une série de mesures d’embargo sur les exportations d’armes, d’équipements paramilitaires ou de certains matériels de communication. En 2010, l’embargo est étendu à l’importation d’hydrocarbures, et certains actifs financiers sont gelés.
Le Conseil de sécurité, suite aux rapports de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) sur les programmes nucléaires clandestins de Téhéran, adopte des résolutions, de 2006 à 2010, de portée plus précise : embargo sur le matériel nucléaire ou les technologies à double usage, gel des avoirs d’entités ou d’individus liés au programme nucléaire, embargo sur les activités liées aux missiles balistiques.
Ces mesures complexes sont d’abord appliquées de façon quelque peu laxiste, y compris par les entreprises américaines. Des filières de contournement prospèrent, notamment via Dubaï. Ce n’est qu’au milieu des années 2000 que les contrôles se renforcent. À la veille de l’accord du Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), l’Iran, soumis à l’empilement des mesures onusiennes, américaines et européennes, commençait à connaître de véritables problèmes d’approvisionnement mais parvenait à contourner l’embargo. En quelques années les pays occidentaux qui avaient les parts de marché les plus larges ont été supplantés par la Chine, devenue premier fournisseur, client et investisseur dans le pays.

L’accord du 14 juillet 2015

Le JCPOA a été avalisé par le Conseil de sécurité le 20 juillet à travers sa résolution 2231, pour une mise en œuvre au 16 janvier 2016. Les sanctions sur les avoirs financiers, les exportations d’hydrocarbures et le transport sont levées. Les sanctions sur les matériels d’armement sont maintenues pour cinq ans, sauf exception. De même les mesures anti-prolifération nucléaire sont maintenues pendant dix ans, comme, sans terme précis, celles relatives aux missiles balistiques. Ces dispositions concernent aussi bien les sanctions onusiennes qu’américaines ou européennes. En cas de violation de l’accord par l’Iran, les sanctions pourront être rétablies par un mécanisme dit de snap back, ou de rétablissement automatique.
L’accord ne s’est pas appliqué sans difficultés, vu sa complexité. Si les avoirs gelés sont bien récupérés et si les exportations de pétrole iranien reprennent, les conditions dans lesquelles des financements en dollars pourraient accompagner les exportations ou importations, de même que l’investissement en Iran, restent floues, et la plupart des entreprises sont dans l’expectative. L’administration Obama précise que les sanctions liées au non-respect des droits de l’homme ou à la lutte contre le terrorisme demeurent.
Donald Trump a, dans sa campagne, dénoncé le « pire accord jamais conclu » par la diplomatie américaine. Son élection gèle toute initiative commerciale ou d’investissement de la part notamment des grosses entreprises qui s’apprêtaient à revenir sur le marché iranien : côté français Airbus, Total, Peugeot ou Renault.

Après le retrait américain

L’annonce du retrait américain de l’accord n’est pas une surprise. Les sanctions sont rétablies dès novembre. Au-delà, c’est bien un objectif de regime change qu’ont les États-Unis, qui dénoncent les « activités terroristes » de l’Iran. Les 12 exigences, inacceptables pour l’Iran, énoncées par Mike Pompeo le 21 mai, ne laissent aucun doute sur la détermination américaine : faute d’acceptation de ces conditions, « les sanctions les plus dures de l’histoire » lui seraient imposées. Non seulement toutes les sanctions américaines sont rétablies et complétées, mais l’administration Trump menace clairement toute entreprise étrangère ne les respectant pas, et elle appelle les autres signataires, notamment européens, à sortir de l’accord.
On relèvera que cette décision unilatérale est contraire au droit international. Les États-Unis, tenus par un accord validé au Conseil de sécurité, ne pouvaient en sortir que par un nouveau vote de ce dernier. Le retrait est d’autant plus critiquable que, comme le reconnaît l’AIEA, l’Iran a respecté strictement, au moins jusqu’au 8 mai 2018, les dispositions de l’accord.
La menace de poursuites des entreprises étrangères ne respectant pas les sanctions américaines a un effet dissuasif. La quasi-totalité des entreprises, y compris chinoises ou russes, ont renoncé à toute opération commerciale ou d’investissement en Iran. La menace de poursuites et de condamnations, avec pour conséquence le non-accès au marché américain, est efficace. Le mécanisme de compensation – Instex – proposé par les Européens, limité aux produits alimentaires ou pharmaceutiques, n’aura pas d’effet significatif, à supposer qu’il soit mis en place. De fait, les États-Unis ont décrété un embargo global sur l’Iran, qui s’impose à tous avec un mécanisme de contrôle et de sanctions particulièrement contraignant. Ce constat éclaire la force de l’hégémonie américaine, et la faiblesse de l’UE.
La situation économique et financière de l’Iran est très difficile, mais on ne peut sous-estimer la résilience d’un pays dont les habitants ont une si haute idée de leur civilisation. Le changement de régime, faute d’une opposition structurée et crédible, est peu probable. Dans l’immédiat, le camp des plus durs, en particulier celui des Gardiens de la Révolution, se renforce, et les cours du pétrole s’envolent. Le cas de l’Iran a valeur de test. Ni la chute du régime ni un changement de comportement significatif n’est en vue. Les États-Unis seraient-ils prêts à intervenir militairement ou à apporter leur soutien à une initiative israélo-saoudienne ? La sortie de crise apparaît périlleuse, et la crédibilité de Washington est en jeu.

Pour en savoir plus
• « The Effectiveness of United Nations Targeted Sanctions », Targeted Sanctions Consortium, novembre 2013. 

• « Sanctions économiques : quelles leçons à la lumière des expériences passées et récentes ? », Lettre Trésor-Éco, n° 150, Ministère de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique, juillet 2015.
• « Extraterritorialité des sanctions américaines : quelles réponses de l’Union européenne ? », Rapport d’information de M. Philippe Bonnecarrère, fait au nom de la commission des Affaires européennes, n° 17 (2018-2019), Paris, Sénat, 4 octobre 2018.