“Kennan avait une vision, les choses ne sont plus aussi claires maintenant ». Voilà ce qui semble être la théorie qui circule dans les milieux qui s’interrogent sur le type de doctrine de politique étrangère qu’un président Obama ou un président McCain adopteront une fois au pouvoir. Mais ne nous laissons pas distraire par ce type de spéculations. Dans le monde complexe qui est le nôtre, un président n’a pas besoin d’avoir un modèle unique pour gérer les affaires étrangères. En fait, le prochain président serait bien inspiré de n’en avoir aucun.
Pendant la Guerre froide, les Américains se sont habitués à avoir des présidents munis de grandes doctrines pour organiser leur pensée. Parfois, elles étaient adaptés à des situations particulières, comme avec le souhait de Jimmy Carter de protéger les intérêts américains dans le Golfe Persique, par force si nécessaire, après l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique en 1979. D’autres doctrines ont été plus radicales, comme la détermination de Harry Truman de soutenir des peuples libres contre les usurpateurs communistes ou la volonté de Ronald Reagan de soutenir les révoltes anticommunistes partout dans le monde. Tous ces principes ont été proclamés dans le contexte de l’endiguement (containment) du communisme soviétique, autrement dit la stratégie dominante pendant la Guerre froide, définie en 1947 par le diplomate légendaire George F.Kennan.
Nostalgie d’un monde simple
Pendant les 20 ans qui ont suivi la chute du mur de Berlin en novembre 1989, les experts de politique étrangère ont tous eu l’aspiration de devenir le « prochain Kennan ». Mais cette nostalgie pour la simplicité supposée de la période de la Guerre froide et l’élégance de la doctrine d’endiguement définie par Kennan est déplacée. Un modèle unique comme celui-ci était adapté à la longue rivalité contre un rival unique et de poids. Mais depuis la chute du communisme, tout effort consistant à imposer une grande théorie sur la politique globale s’est avérée frustrant et fou.
Dans les années 1990, le président Bill Clinton cherchait désespérément à définir ce qu’il appelait une “théorie du cas par cas” (theory of the case), une notion simple visant à aider les Américains à comprendre un monde en changement rapide. Il se plaignait sans cesse auprès de ses conseillers auxquels il reprochaint de ne pas lui fournir quelque chose. Discours après discours, on essayait de nouvelles formules comme « élargissement démocratique », « l’âge de l’espoir » ou « la troisième voie ». Aucun de ces slogans n’a eu beaucoup de succès. Robert Boorstin, l’un de ceux qui écrivaient les discours de Clinton, nous a avoué qu’il trouvait que tous ces efforts pour trouver un nouvel « autocollant » avaient été « une perte de temps ».
A la fin, l’équipe Clinton finit par se rendre à l’idée que les faits comptent plus que les mots. Pendant la guerre de 1999 au Kosovo, l’entourage de Clinton résista à la pression des médias et des experts de politique étrangère qui voulaient qu’on qualifiât le conflit dans les termes d’une nouvelle doctrine de politique étrangère (dans l’équipe Clinton, on rejetait alors le « D-word »). « Nous avons essayé d’établir une loi commune (common law) plutôt qu’une loi canon (canon law) », selon Sandy Berger, ancien conseiller à la sécurité nationale, qui ajoute : « nous voulons construire un nouveau rôle pour les Etats-Unis dans le monde par l’expérience plutôt que par la doctrine ».
La "doctrine Bush"
Les résultats ont été plutôt bons : les Etats-Unis sont entrés dans le 21e siècle en bénéficiant d’un environnement marqué par le soutien et le respect d’un nombre significatif de pays, mais certains conservateurs soulignaient qu’en évitant une vision doctrinale, les Etats-Unis montraient leur indécision et leur faiblesse. Quand George W.Bush arriva aux affaires il y a plus de sept ans, son administration estimait que l’échec de Clinton à définir un cadre clair pour la politique étrangère avait contribué à diminuer l’influence des Etats-Unis.
L’équipe de Bush voulut parler clairement en termes de « doctrine », en insistant sur la domination mondiale des Etats-Unis, en manifestant une volonté de faire cavalier seul et en soulignant que Washington avait le droit de prendre des mesures préventives pour combattre des menaces émergentes. Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 offrirent à Bush un prétexte historique pour articuler ces idées, qui furent mises en musique dans la National Security Strategy de 2002, hélas bien connue.
Des commentateurs et des historiens influents (comme John Lewis Gaddis à Yale) affichèrent une grande satisfaction et qualifièrent la « doctrine Bush » d’innovation majeure en matière de pensée stratégique. Beaucoup de libéraux furent intimidés et jugèrent qu’on les accuserait de faiblesse s’ils manifestaient leur opposition.
Aujourd’hui, cependant, la doctrine Bush est en lambeaux. Epuisée par l’Irak, abandonnée par beaucoup de conservateurs, l’administration adopte des positions de la 11e heure qui sont très éloignées de sa doctrine sur des sujets comme la Chine, l’Iran et la Corée du nord. Les nouvelles politiques sont plus « ad hoc », adoptent des approches multilatérales et des solutions adaptées à des défis spécifiques, un peu à la manière de Bill Clinton, pourtant si détestée par Bush.
Global War on Terrorism ?
Même la phrase qui résume la doctrine de Bush, la “guerre contre le terrorisme”, a perdu le soutien dont elle bénéficiait. Certains des alliés les plus proches de Washington rejettent l’idée selon laquelle le principe de base de la politique d’aujourd’hui serait la guerre contre l’Islam radical. Le premier ministre britannique Gordon Brown a banni la phrase de son vocabulaire. Des dirigeants militaires, actifs ou à la retraite, mettent en garde contre l’usage du mot « guerre » quand on parle du combat contre Al Qaida et soulignent que la force ne peut pas vaincre à elle seule le « jihadisme global ». De manière étonnante, d’anciens proches conseillers de Bush, y compris l’ancien secrétaire d’Etat à la défense Donald H.Rumsfeld et l’ancien secrétaire d’Etat Colin L.Powell, ont rejoint ce chœur-là. « Je ne pense pas que j’aurais appelé ceci une « guerre contre le terrorisme », admit Donald Rumsfeld quand il quitta le Pentagone en 2006. Colin Powell nous a dit que la “guerre contre le terrorisme” est une « mauvaise phrase » : « ceci est un problème criminel, ce n’est pas le retour des Soviétiques… Arrêtons d’exagérer ».
Peu importe de savoir qui sera élu en novembre, le prochain président jettera aux orties la doctrine Bush (McCain est peut-être un faucon, mais il n’est pas suicidaire). Mais le prochain président sera assailli de conseillers et d’experts qui le presseront de remplacer la doctrine Bush par une nouvelle. Des scribouillards laborieux vont passer des nuits blanches à essayer d’y parvenir. Notre conseil à Obama et McCain : n’écoutez pas ! La dernière chose dont les Américains ont besoin, c’est d’un nouvel « autocollant ».
Comme Bush l’a démontré avec tant de douleur, la quête d’un concept simple, « à la mode de Kennan », pour diriger la politique étrangère américaine est stérile, démesurée, et même dangereuse dans le monde complexe du 21e siècle. La quête d’un slogan simple et unique a plongé le pays dans de graves difficultés.
"Un paragraphe ou deux"
Résoudre des problèmes est plus important que de proclamer des formules idéologiques ayant réponse à tout. Le monde dans lequel nous vivons est trop divers pour que nous nous autorisions ce genre de choses. Les Etats-Unis font face à une série de défis difficiles parmi lesquels l’extrémisme islamiste, mais aussi une Russie acariâtre, la montée en puissance de la Chine et de l’Inde, la quête d’une sécurité énergétique et la lutte contre le réchauffement climatique… sans oublier de donner un sens à la globalisation. Aucune doctrine unique ne peut nous permettre de répondre à cette myriade de problèmes.
La personne qui a compris le mieux les dangers de vouloir enfermer le vaste monde dans une seule phrase a été précisément George Kennan, que tant de penseurs stratégiques ont voulu imiter. Pendant la Guerre froide, Kennan était profondément frustré par la façon dont l’endiguement était utilisé à tort et à travers pour justifier des politiques qu’il considérait erronées. Au début des années 90, des membres de l’équipe Clinton ont rencontré Kennan dans l’espoir que le vieux sage de la stratégie pourrait les aider à trouver un concept pour remplacer l’ancien concept d’endiguement. Le conseil de Kennan fut le suivant : « n’essayez pas de tout ramener à une formule magique. Essayez plutôt de coucher sur le papier un paragraphe ou deux ».
