Quelques questions sur la guerre

Aquilon, la revue de l’Association des internationalistes, a publié dans son numéro de juillet un texte de Gilles Andréani, conseiller-maître à la Cour des comptes, ancien directeur du Centre d’analyse et de prévision du ministère des affaires étrangères, sur la guerre en Libye. C’était avant la chute de Tripoli mais les questions qu’il pose sont toujours d’actualité après la fuite de Mouammar Kadhafi. Les intertitres sont de la rédaction de Boulevard-exterieur.

Pour l’analyse des relations internationales, la guerre de Libye déclenchée le 15 mars à l’initiative de la France, du Royaume-Uni et des États-Unis afin de soustraire les rebelles de Benghazi à la vindicte de Mouammar Kadhafi, se présente comme un champ d’investigation particulièrement riche, mais aussi difficile, tant elle semble mettre au défi les grilles d’analyse les mieux établies.

Croit-on que les intérêts d’État sont le grand déterminant des relations internationales ? Alors, pourquoi Nicolas Sarkozy a-t-il pris la lourde responsabilité de déclencher cette opération dans un pays où la France est peu présente, ses intérêts pétroliers faibles, contre un leader certes extravagant et dangereux, mais dont elle s’était accommodée depuis des décennies comme tout le monde ? Seule la presse italienne, hostile de bout en bout à l’opération y voit l’effet de la raison d’État française, plus précisément de sa volonté de supplanter l’Italie en Libye (« à nous les migrants, à la France le pétrole », titrait ainsi le Corriere della Sera). Mais on ne peut y voir raisonnablement l’expression des intérêts d’État français qu’à un niveau de grande généralité, où il s’agissait de corriger l’image de distance prise par la France avec les révolutions arabes et de réaffirmer son leadership en Europe. Pourquoi, par ailleurs les Britanniques, normalement circonspects sur les interventions militaires à but humanitaire, ont-ils passé outre les réticences américaines pour s’engager aux côtés des Français ?

Les circonstances du déclenchement de l’opération, les délibérations qui y ont présidé en France, et notamment la part qu’y a pris Bernard-Henri Lévy, renforcent l’impression que cette affaire ne relève pas de la poursuite d’intérêts classiques : peut-on mettre la décision sur le compte des processus de choix rationnel et de « groupthink » chers à la science politique américaine ? Pas du côté français, en tout cas, où l’engagement personnel du président Sarkozy dans la guerre a laissé semble-t-il peu de place à la confrontation méthodique des points de vues et des options. Il en va peut-être différemment aux États-Unis, où le président Obama, tiraillé entre ceux qui étaient favorables à l’intervention comme la secrétaire d’État Hillary Clinton, et ceux qui y étaient hostiles comme le secrétaire à la défense Bill Gates – qui a dit en substance qu’elle serait une folie – a, comme à l’accoutumée, choisi de se mettre au centre du débat c’est-à-dire avec un pied dans chaque camp : participation militaire directe et engagement politique tous deux décisifs au départ, fort soutien mais sans participation aux combats ensuite, l’opération étant confiée pour sa gestion militaire à l’OTAN, et aux Européens pour les frappes proprement dites. Cette dichotomie entre un engagement de fait dans l’opération et la volonté de se tenir au second plan était prudente. Elle n’a pas convaincu le Congrès, qui a majoritairement estimé que les États-Unis participaient de fait à une « action militaire » requérant son autorisation en vertu de la résolution sur les pouvoirs de guerre de 1973, et désavoué l’administration Obama, qui s’en était dispensée.

Intervention humanitaire ou opération coercitive ?

Est-on dans une intervention humanitaire ou une opération coercitive ? La question s’était déjà posée en 1999 au Kosovo, où le choix des frappes aériennes pour protéger les populations avait été critiqué, tant en raison des bavures qui en étaient résulté, que de la distance croissante entre les cibles attaquées et l’objectif allégué de l’opération : les frappes visaient moins à mettre les Albanais du Kosovo hors d’atteinte du pouvoir serbe que de convaincre celui-ci de cesser la répression et d’accepter ce qu’il avait refusé à Rambouillet, c’est-à-dire l’autonomie la plus large de la province. En frappant le territoire serbe, l’on cherchait à isoler Milosevic de ses soutiens internes et à ébranler sa volonté. En Libye, l’objectif est plus radical encore, puisque la coalition a rapidement identifié le succès de l’opération au départ de Mouammar Kadhafi du pouvoir.

On peut certes voir dans ce départ la condition ultime de la protection des populations civiles, mais le but humanitaire n’est plus à ce compte qu’indirect : l’on est bien dans le registre de la coercition. Sans se prononcer sur le bienfondé de ce choix, l’on observera que l’on exige davantage de Kadhafi qu’on ne l’avait fait de Milosevic, avec des moyens quatre fois moindres, une coalition plus réduite et moins unie, et sans la perspective d’une intervention terrestre que l’impasse de la campagne aérienne au Kosovo avait fait envisager à partir de mai 1999. Au Kosovo, l’emploi de la force n’avait pas interrompu la négociation avec Milosevic ; en Libye, les contacts avec Mouammar Kadhafi se poursuivent, mais qu’y a-t-il à négocier avec lui sinon les conditions de son départ, et pourquoi s’y prêterait-il ?

Le Kosovo, un contre-modèle

Apprend-on des leçons du passé ? Après le Kosovo, la conclusion générale était que l’on avait eu de la chance : l’expulsion à grande échelle des Albanais du Kosovo par le pouvoir serbe, bien que survenue après le déclenchement de l’opération de l’OTAN, avait contribué à légitimer celle-ci ; Milosevic avait fini par céder après que les Russes l’eussent abandonné au vu de tous lors de la visite du premier ministre Tchernomyrdine à Belgrade. Mais l’on s’était retrouvé à deux doigts d’avoir à choisir entre une reculade honteuse pour l’OTAN et l’invasion terrestre du Kosovo, dont personne ne voulait. Les dissensions entre alliés, les tensions entre politiques et militaires, les hésitations des opinions avaient fait conclure à beaucoup que le Kosovo resterait pour l’OTAN le modèle de ce qu’il ne fallait pas refaire : cette leçon a visiblement été perdue.

En attendant que les historiens nous en expliquent la raison de cet oubli, les mêmes causes semblent produire les mêmes effets. Les divisions entre alliés sur la Libye sont vives : l’abstention ab initio de l’Allemagne a été durement ressentie par ses partenaires, les États-Unis n’ont guère apprécié d’avoir eu la main forcée par les Européens dans cette affaire, et ne ménagent pas leurs critiques pour ce qu’elle montre de la faiblesse des capacités militaires de leurs alliés ; enfin, ce n’est que sous la pression américaine que l’Italie s’est finalement engagée. Les critiques des militaires ne visent plus, comme au Kosovo, l’excès de contrôle des politiques sur la conduite des opérations, mais la capacité de leurs forces à les soutenir et leur impact sur leurs potentiels futurs dans un contexte de réduction des budgets de défense. Ces tensions ont dégénéré en polémique ouverte au Royaume-Uni où David Cameron a dit à ses chefs militaires « occupez-vous de combattre, c’est moi qui parle » (« you do the fighting, I’ll do the talking »). Ces circonstances soulèvent inévitablement, pour la France et la Grande-Bretagne, la question de savoir s’ils avaient les moyens de leur politique. Passé l’effet de surprise, leurs capacités aériennes pouvaient-elles soutenir une épreuve de force de longue durée avec le régime de Kadhafi ? En cas de réponse négative, que faudra-t-il penser des limites des capacités et des choix de défense des deux principales puissances européennes, réduites à l’impuissance face à une puissance de deuxième ordre de surcroît soumise jusqu’en 2004 à un embargo militaire rigoureux ?

Comment juger l’impact de l’opération en Libye sur le système international ? Qu’est-ce qu’elle nous révèle du rôle des puissances régionales et des émergents ? Là encore, la comparaison avec le Kosovo est éclairante. À la différence de 1999, il y a eu une résolution du Conseil de Sécurité autorisant sinon l’opération dans toutes les modalités qu’elle a connues, du moins l’instauration d’une zone d’interdiction de vol, et le recours à « toutes les mesures nécessaires pour protéger les populations et les zones civiles menacées d’attaque », mandat fort large qui n’excluait expressément que « le déploiement d’une force d’occupation étrangère ». Qui plus est, l’instauration de la zone d’exclusion aérienne a d’abord été réclamée par la Ligue arabe. L’emploi de la force a été explicitement autorisée par l’ONU. Pays arabes et émergents ont consenti au départ à l’opération et, s’ils la critiquent aujourd’hui, c’est avec mesure. Ils n’ont pas voulu prendre le parti de Mouammar Kadhafi dans le contexte des révolutions arabes, dans lequel s’inscrivait clairement la dissidence libyenne.

En dépit des critiques, leur attitude reste encore aujourd’hui relativement modérée, et l’on peut penser que ce n’est qu’en fonction de l’issue de l’affaire qu’ils se détermineront.

Cependant, leur consentement au déclenchement de l’opération et à la résolution 1973 reste mystérieux : elles ne pouvaient ignorer qu’elles laisseraient ainsi s’opérer des opérations offensives, fussent-elles à but humanitaire. Ce consentement reflète-t-il un lent progrès de la « responsabilité de protéger » y compris parmi les puissances émergentes ; ou concluront-elles de l’ampleur et de la durée prises par l’opération que les puissances intervenantes ont abusé de l’autorisation qui leur a été donnée et qu’il convient à l’avenir de ne pas en donner d’autres ou d’en réduire davantage la portée ?

Intervenir dans une guerre civile

Combat pour la liberté ou guerre civile ? Au fur et à mesure que l’opération se poursuit, celle-ci se révèle sous un jour plus complexe, qui reflète deux caractéristiques de la Libye dont sont exempts la Tunisie et l’Égypte voisines : le caractère composite d’une nation qui réunit trois entités géopolitiques distinctes, la Cyrénaïque, la Tripolitaine et le Fezzan et le caractère largement tribal de la société libyenne. Les aspirations démocratiques et les tensions qu’elles suscitent avec le pouvoir libyen recoupent ainsi des fractures géographiques et ethniques anciennes.

Ce qui pose aux puissances intervenantes la question suivante : sont-elles intervenues à l’appui des forces démocratiques libyennes ou ont-elles pris parti dans une guerre civile ? Seul l’avenir le dira, mais leurs responsabilités ne seront pas les mêmes dans les deux cas : on peut être excusé de ne pas intervenir ou de renoncer à poursuivre l’intervention dans une guerre civile, par réalisme, et parce que la nature des guerres civiles est que le conflit se consume jusqu’à l’entière victoire d’un camp. La géographie de la Libye se prête d’ailleurs à un gel de la situation sur le terrain et à la consolidation de fait de l’autonomie des zones rebelles à l’Est du pays. S’il s’agit de démocratie, il sera plus difficile d’en rester là sans garantie d’une transformation du régime libyen et d’un effacement ou d’un retrait de son actuel guide. « A-t-il de la chance ? » : on connaît la question de Napoléon à propos d’un de ses généraux. Elle se pose pour tous ceux qui prennent l’initiative de soumettre une question à l’épreuve des armes. En l’occurrence, il est probablement juste de dire que cette opération n’aurait pas eu lieu si Nicolas Sarkozy ne l’avait pas voulue.

S’il réussit à éliminer Kadhafi, le mérite lui en reviendra. En cas d’impasse, l’échec de l’opération libyenne sera le sien. Compte-tenu des soutiens dont disposent la France et la Grande-Bretagne, et compte-tenu de leurs moyens, le choix de recourir à la force en Libye s’apparentait à un pari. Dans un pays mal connu, au chef imprévisible, où notre diplomatie avait peu de relais, il faudra davantage qu’une application mécanique de la force aérienne pour trouver une issue favorable. Il y faudra de la chance. Nicolas Sarkozy en a-t-il ?