Au Kosovo, la transformation du système politique

Au lendemain de l’annonce par la Commission électorale des résultats définitifs des élections du 6 octobre au Kosovo, le principal vainqueur, Albin Kurti, a été reçu par des conseillers de l’Elysée. L’arrivée au pouvoir du parti pour l’autodétermination (Vetevendosje) marque la fin de l’époque qui a suivi la résolution 1244 par laquelle le Conseil de sécurité des Nations unies a placé le Kosovo sous administration provisoire de l’ONU. L’indépendance du Kosovo a été proclamée unilatéralement le 17 février 2008. Les partis issus de l’Armée de libération du Kosovo (UCK) sont désormais hors jeu. Un net durcissement du dialogue avec Belgrade est inévitable. Le premier représentant de la France à Pristina, Thierry Reynard, ancien ambassadeur, analyse pour Boulevard Extérieur les conséquences de cette remise en cause du système politique kosovar.

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Albin Kurti étudiant rebelle

Des élections législatives ont été organisées le 6 octobre 2019 en vue d’élire les 120 députés à l’Assemblée du Kosovo pour un mandat de quatre ans. La Commission électorale centrale a annoncé les résultats définitifs le 7 Novembre, confirmant la victoire de Vetevendosje (Autodétermination, parti nationaliste de gauche fondé en 2004) avec 26,16% des voix, suivi de la LDK (Ligue démocratique du Kosovo, le parti indépendantiste du dirigeant historique Ibrahim Rugova) avec 24,45%. Le fondateur du parti Autodétermination, Albin Kurti sera donc le premier ministre que les deux partis, qui ont annoncé leur intention de former un gouvernement d’union, proposeront au vote de l’Assemblée.
Pour la quatrième fois consécutive le scrutin était anticipé. La cause en a été cette fois la démission en juillet 2019 du premier ministre Ramush Haradinaj, convoqué par le Procureur spécial pour les crimes de guerre commis entre 1998 et 2000. L’Assemblée n’ayant pu se mettre d’accord pour désigner un successeur a voté sa dissolution.
L’Assemblée kosovare est un Parlement unicaméral avec 120 sièges ; les députés sont élus pour quatre ans au scrutin de liste proportionnel dans une circonscription électorale unique. Le seuil pour obtenir un siège est de 5% des voix. Le système a été conçu pour tenter d’assurer un minimum de multi-ethnicité et afin d’éviter qu’un seul parti ne puisse monopoliser le pouvoir. Ceci conduit à la nécessité de former des alliances, mais l’expérience a montré que c’était une source d’instabilité, car elles sont à la merci de la stratégie personnelle des principaux leaders politiques. Les partis sont en effet, en dehors de Vetevendosje (Autodétermination), conçus non pas sur des bases idéologiques mais à partir de clans formés autour de quelques chefs.
Vingt sièges ont été réservés aux minorités : dix pour les Serbes, et dix pour les autres minorités (Roms, Ashkalis, Bosniaques, Turcs, Goranes, Egyptiens des Balkans).

Les clans garants de la stabilité sécuritaire ?

Depuis 1999 la vie politique a été dominée par la rivalité entre les chefs qui avaient mené la lutte contre les Serbes : Ibrahim Rugova avait, dès le début des années 1990, créé la LDK (Ligue Démocratique du Kosovo), Hashim Thaci le PDK (Parti Démocratique du Kosovo), à partir de la guérilla de l’UCK (l’armée de Libération du Kosovo dès 1991), Ramush Haradinaj, l’AAK (Alliance pour l’Avenir du Kosovo, Fatmir Limaj, plus récemment, la coalition NISMA. Les alliances électorales se faisaient et se défaisaient au gré des intérêts personnels et des calculs des chefs de clans.
Le pacte non écrit a été dès l’origine que la Communauté Internationale, représentée au plan civil par la MINUK (Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo), laisserait les chefs de clans se livrer à leurs jeux politiques, et fermerait les yeux sur certaines de leurs activités, en échange de leur contribution au maintien de la stabilité sécuritaire. Cette realpolitik ne fut pas toujours partagée par l’OTAN, qui via la KFOR n’hésitait pas à mener des opérations musclées contre les trafics et afin de récupérer les stocks d’armes cachés. Toutefois, l’expérience a montré que cette co-gestion politique de la sécurité du Kosovo entre la MINUK et les principaux chefs de clans se révélait efficace, l’extrême violence qu’avait subie le pays en 1998-1999 ayant rapidement décru après juin 1999.
L’emprise des chefs locaux sur la population se confirmera lors des dramatiques émeutes anti-Serbes de mars 2004 (19 morts, 4000 déplacés, des dizaines de villages partiellement brûlés, 30 églises et 2 monastères détruits), qu’ils n’avaient apparemment certes pas organisées, mais laissèrent se dérouler pendant trois jours, la KFOR et la MINUK ayant été totalement débordées, alors que le Kosovo est un territoire de la taille d’un département français. Les effectifs de la KFOR étaient pourtant alors de 15 000 militaires, et ceux de la police de la MINUK et du KPS (police kosovare) de plusieurs milliers d’hommes.
A la suite de ces" événements", la doctrine jusqu’alors suivie par la Communauté Internationale de la priorité de la "mise en œuvre des standards internationaux avant le statut" fut considérablement allégée, et la marche vers l’indépendance enclenchée , avec la nomination par le Secrétaire Général de L’ONU fin 2005 de M. Ahtisaari, dont le rapport au printemps 2007, bien que jamais avalisé par le Conseil de Sécurité en raison de la menace de veto russe, sera la base de la Déclaration "unilatérale" d’indépendance du 17 février 2008, et de la Constitution kosovare.

La justice internationale poursuit son action.

Le Tribunal spécial dont le procureur a convoqué l’ancien premier ministre Haradinaj, qui avait été acquitté à deux reprises par le TPIY (Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie) faute de témoins, a été imposé au Kosovo en 2015, à la suite d’un rapport au Conseil de l’Europe du parlementaire suisse Dick Marty, suivi d’une résolution de l’Assemblée de Strasbourg en janvier 2011. Les accusations visaient des crimes de guerre commis entre début 1998 et fin 2000, ainsi que des trafics d’organes prélevés sur des victimes d’exécutions sommaires. Financé par l’UE, le Tribunal spécial est intégré au système judiciaire kosovar, mais siège à La Haye. Le procureur est américain, et les juges européens. Il reçoit l’appui d’EULEX, la mission européenne sur l’état de droit encore présente au Kosovo. L’activité du Tribunal s’est intensifiée depuis quelques mois d’après la presse locale. Le procureur aurait déjà convoqué pour interrogatoire plus de 200 anciens membres de la guérilla de l’UCK, dont des responsables d’unités. Cette intensification des procédures est probablement liée au fait que le procureur et le Tribunal spécial ont un mandat en principe limité à cinq ans par l’amendement constitutionnel les ayant créés, soit jusqu’en août 2020.
L’établissement de ce Tribunal spécial avait fait l’objet d’un long bras de fer avec les dirigeants kosovars, l’Assemblée avait tenté de voter sa suppression, à la suite de manifestations organisées par les Associations de vétérans de l’UCK. La situation sécuritaire devra être suivie de près si des condamnations en nombre sont prononcées. Les dirigeants et la population dénoncent notamment le fait que le Tribunal Spécial n’aurait à juger que des prévenus d’ethnie albanaise. Le TPIY a quant à lui cessé son activité depuis la fin 2017.

La remise en cause du système lors des dernières élections.

Les élections du 6 octobre ont marqué une cassure en portant en tête Vetevendosje (Autodetermination), et la LDK, le PDK de Hashim Thaci étant relégué à la troisième place avec 21,16% des voix, et l’AAK de Ramush Haradinaj en quatrième position avec 11,5%.) L’abstention, traditionnellement très élevée, a atteint cette fois un quasi record à 55%, traduisant le rejet par la population, surtout par les jeunes, des dirigeants jugés corrompus issus de la guerre. Les jeunes qui ont voté ne l’ont pas fait sur le thème qui agite les politiques (les relations avec Belgrade), mais sur leur vie quotidienne, le chômage qui frappe 50% d’entre eux, la situation économique catastrophique, la corruption généralisée, l’état lamentable des services publics. Vetevendosje n’a pas échappé à ce phénomène de rejet de la politique puisque son résultat est moins bon qu’en 2017, ou il avait recueilli 27,5% des voix.
Le parti dirigé par Albin KurtI a beaucoup évolué au fil des années. Kurti avait été à la tête du mouvement étudiant contre la répression serbe dès le milieu des années 1990 ; il avait alors passé deux ans en prison. Il avait créé son parti en 2005 et en avait fait au début un mouvement radical, s’étant fait une spécialité dans l’organisation de manifestations parfois violentes (deux morts dans ses rangs en février 2007), contre la présence internationale, surtout contre la MINUK, qui l’avait fait emprisonner plusieurs fois. Vetevendosje a progressé à chaque scrutin:12% des voix en 2010, 13,6% en 2014, 27,5% en 2017, et déjà premier parti alors. Il a été toutefois écarté du pouvoir par une manoeuvre des anciens "parrains" de l’UCK (Thaci, Haradinaj et Limaj ) qui avaient constitué une coalition habilitée à former le gouvernement.
Albin Kurti a modéré son programme ; il est devenu social-démocrate, observateur à l’Internationale socialiste. Il a mis en veilleuse son discours pan albanais, tout en restant ultranationaliste anti-serbe, et en prônant la démocratie directe. Son électorat est composé de jeunes qui veulent sanctionner les responsables du système qui ont gouverné depuis 1999, avec la complaisance de la Communauté Internationale, et qui leur laissent un pays dans un tel état que leur seule perspective est l’émigration. Il est également soutenu par des Associations de vétérans de l’UCK (Armée de Libération du Kosovo), ses longs séjours dans les prisons serbes lui valant titre d’ancien combattant.
La LDK a elle aussi réussi à échapper à cette vague de "dégagisme", en rajeunissant son image et son programme. Elle a présenté comme tête de liste, et donc comme probable vice-premier ministre, une jeune universitaire formée notamment aux Etats-Unis, Vjosa Osmani. Sa campagne s’est faite sur les mêmes thèmes que celle de Vetevendosje. Elle a en outre bénéficié de l’implantation du plus ancien parti kosovar sur l’ensemble du territoire. Les deux partis ont annoncé qu’ils allaient négocier un accord de gouvernement. Des groupes de travail ont été constitués à cet effet. Leur tâche s’annonce difficile, compte tenu des divergences de fond existant entre les deux partis, quoiqu’ils aient tous deux coopéré dans l’opposition depuis deux ans.
Des difficultés vont se présenter à l’Assemblée pour l’alliance qui devra faire avaliser son gouvernement par la majorité des 120 députés. La Constitution prévoit que le président de la République (H.Thaci) propose à l’Assemblée le candidat premier ministre du parti ou de la coalition arrivé en tête aux élections. Ce candidat dispose de 15 jours pour soumettre un gouvernement au vote de l’Assemblée. Si celui-ci n’obtient pas la majorité, le Président propose un autre candidat. Si celui-ci n’obtient pas non plus la majorité, le Président doit convoquer de nouvelles élections.
En théorie, Vetevendosje et la LDK disposeront des 61 voix nécessaires pour que leur gouvernement soit investi ; Vetevendosje a obtenu 32 sièges, et la LDK 29, mais deux difficultés peuvent se présenter.
La première pourrait survenir en cas de défections au sein de la LDK ou un fort sentiment anti Kurti existe chez nombre de cadres. Il s’agit en effet d’un parti de droite, observateur au PPE. Certains de ses députés ne voteront pour le leader de Vetevendosje qu’avec difficulté. Compte tenu du faible écart de voix entre les deux listes, certains pourraient être tentés de provoquer de nouvelles élections, espérant voir la LDK dépasser Vetevendosje. Les éventuels dissidents trouveraient un allié de circonstance dans leur ennemi traditionnel, Hashim Thaci (PDK, grand perdant de ces élections), mais qui, en tant que président de la République, peut jouer un rôle important dans les manœuvres qui s’annoncent. L’alliance devrait en revanche pouvoir surmonter ces difficultés éventuelles avec les voix des 10 députés réservés non Serbes, dont les revendications d’ordre essentiellement communautaire devraient être faciles à satisfaire.

La Liste serbe

La seconde difficulté viendra des dix députés serbes réservés qui tenteront de se prévaloir de l’article 96 de la Constitution qui énonce que si le ministre serbe que le gouvernement propose de nommer n’est pas parlementaire, il doit alors être soutenu par la majorité des députés serbes réservés. Ce ne sera évidemment pas le cas. Or, Albin Kurti a déjà annoncé qu’il nommerait un ministre serbe ayant approuvé l’indépendance. La liste des députés élus pour Vetevendosje et la LDK ne contient pas a priori de noms à consonance serbe. La Constitution prévoit d’autre part une présence serbe plus importante si un gouvernement a plus de douze ministres. Vetevendosje et la LDK ont donc annoncé vouloir limiter à douze le cabinet qu’ils formeront. Les députés élus sur la Liste serbe, très opposés à Albin Kurti, tenteront de contrecarrer son projet de ne pas les associer au gouvernement. Il a reçu le soutien d’autres représentants des Serbes, mais qui n’ont pas été élus. Les observateurs européens présents lors des élections avaient noté dans leur rapport que l’intimidation en faveur de la Liste serbe pro-Belgrade avait été systématique dans les bureaux de vote des municipalités à majorité serbe en particulier.
Il faut donc s’attendre à des débats houleux et des recours devant la Cour Constitutionnelle dès les premières réunions de l’Assemblée, Belgrade ayant en main, via son contrôle des dix élus de la Liste Serbe, un pouvoir de nuisance certain.

Le dialogue entre Priština et Belgrade sera beaucoup plus difficile.

Cette situation ne sera pas de nature à faciliter le retour à un climat propice au dialogue kosovo-serbe, considéré comme une priorité par la communauté Internationale afin de stabiliser la région. Ce dialogue a débuté en mars 2011 au niveau technique, sous l’égide du Service européen d’action extérieure. Il a été lancé après que la majorité des Etats membres eurent reconnu l’indépendance du Kosovo, sauf les cinq (Chypre, Grèce, Espagne, Roumanie, Slovaquie) qui ne l’ont toujours pas fait. L’indépendance a été déclarée" unilatéralement" le 17 février 2008, après concertation entre Européens et Américains, à la suite du plan Ahtisaari et de l’échec des tentatives de le faire adopter par le Conseil de Sécurité en raison de la menace de veto russe.
Une résolution de l’Assemblée Générale de l’ONU du 13 octobre 2010 a quant à elle enregistré l’avis de la Cour Internationale de Justice saisie par la Serbie, qui avait conclu le 22 juillet 2010 que la déclaration unilatérale d’indépendance n’avait pas violé le droit international. L’avis de la CIJ précisait toutefois que la seule déclaration ne créait pas l’indépendance, et que les dispositions de la résolution 1244 de juin 1999 du Conseil de Sécurité restaient en vigueur, s’agissant en particulier "du principe de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la République Fédérale de Yougoslavie".

La fin de la supervision internationale directe du Kosovo est intervenue en septembre 2012 : le représentant civil International mis en place par le plan Ahtisaari cessait ses fonctions, mais conservait son autre casquette de représentant spécial de l’UE. La Haute Représentante pour la PESC, Catherine Ashton, fut alors chargée de relancer le dialogue au niveau politique en réunissant à plusieurs reprises les premiers ministres de Serbie (Ivica Dacic) et du Kosovo (Hashim Thaci). Ces entretiens purent déboucher sur un document important, "L’Accord de Bruxelles" paraphé le 19 avril 2013 par les deux responsables. Il ne fut jamais rendu public, mais amorçant le principe d’une normalisation, ils sera pendant les années suivantes au centre des relations entre Pristina et Belgrade, ainsi que de la vie politique de chaque partie.
Il était intitulé "First Agreement of Principles Governing Normalisation of Relations" ; l’accord comprenait quinze points sur lesquels les partis d’opposition du Kosovo, dont à l’époque Vetevendosje, vont se déchainer. L’Accord prévoyait en effet la reconnaissance d’une "Association/Communauté", regroupant les municipalités du Kosovo à majorité serbe, avec des compétences locales propres ; la référence fut aussitôt faite par l’opposition à la création de la Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine. Une structure politique serbe se serait insérée entre les municipalités concernées et les Autorités de Pristina. La Cour Constitutionnelle du Kosovo devait juger en décembre 2015 que "l’Association/Communauté" violait la Constitution. Albin Kurti a confirmé son opposition totale à toute tentative de reprise d’une structure de ce type, qui d’après lui ne pourrait servir que les intérêts de Belgrade, et non ceux des Serbes du Kosovo.
Albin Kurti a d’autre part confirmé qu’en tant que premier ministre il remplacerait le président Thaci à la tête de la délégation du Kosovo pour le dialogue, en application d’une décision de la Cour constitutionnelle.
Les entretiens dans ce cadre sont gelés depuis la fin 2018, en raison de la décision de l’ancien premier ministre Haradinaj de porter à 100% les droits de douane sur les produits en provenance de Serbie et de Bosnie-Herzégovine. La mesure était officiellement destinée à répliquer au blocage de l’admission du Kosovo à Interpol, du fait de la Serbie, mais visait également à nuire à Hashim ThacI, qui avait à l’époque évoqué avec le président serbe Aleksandar Vucic l’éventualité d’un échange de territoires, projet qu’Haradinaj contestait, et que.Kurti a également déclaré condamner fermement.
Le président serbe a pourtant encore récemment déclaré que la Serbie ne reconnaitrait jamais l’indépendance du Kosovo "dans ses frontières actuelles".

Accords techniques et négociations à plusieurs niveaux

Albin Kurti a répété à plusieurs reprises que la relance du dialogue avec Belgrade n’était pas sa priorité. Il entend faire établir un bilan complet de la mise en œuvre de la trentaine d’Accords techniques négociés à ce jour, ont il pense qu’ils profitent plus à la Serbie qu’au Kosovo. La règle d’or sera pour lui la réciprocité. Il compte d’autre part demander l’inclusion dans le dialogue avec Belgrade de la question des réparations dues au Kosovo, tout en concédant que la Serbie pourrait également faire valoir ses prétentions. Mais d’après lui, la Serbie devrait avant tout faire face à son passé, aucune réconciliation ne serait possible tant qu’elle ne l’aurait pas fait ; cela implique en particulier la reconnaissance de l’indépendance et une modification de la Constitution serbe.
Démontrant qu’il avait déjà compris que le véritable pouvoir au Kosovo se situait encore à Bruxelles et à Washington, il a indiqué que sa première démarche internationale serait de se rendre à Bruxelles afin d’exposer son programme et d’entendre le point de vue des instances européennes sur le dialogue avec Belgrade. Fin politicien, Kurti doit parfaitement savoir qu’il devra en toute priorité dédiaboliser son image auprès de ses tuteurs européens et américains.
Ceux-ci sont en effet décidés à intervenir afin de pousser les deux parties à s’entendre. En dépit de son discours ultra nationaliste, Kurti sait qu’il doit se préparer à faire des concessions afin de relancer le dialogue avec Belgrade. C’est le message que lui a fait passer l’envoyé spécial du président Trump pour le dialogue entre Belgrade et Pristina, Richard Grenell, par ailleurs ambassadeur à Berlin, lors de sa visite à Pristina le 9 octobre. L’entretien s’est déroulé à l’ambassade américaine, devant laquelle le futur premier ministre a été photographié, tout sourire, par la presse locale.
Le monde pourrait rapidement découvrir que le Kosovo vient de porter à la tête de son gouvernement un nouvel animal politique, avec lequel les anciens, aujourd’hui très affaiblis, vont devoir compter, en particulier Hashim Thaci, qui, d’après la presse, se serait fait élire à la présidence de la République en 2016 afin notamment de se protéger du Tribunal spécial.
Dans le programme d’Albin KurtI figure un projet de Commission d’enquête de l’Assemblée sur le KSHIK, service de renseignement du PDK, dirigé pendant des années par Kadri Veseli, proche d’Hashim Thaci, actuel président de l’Assemblée sortante, et que le chef du PDK a toujours chargé des "dossiers sensibles". Il figure, au même titre qu’Hashim Thaci, dans le rapport de Dick Marty au Conseil de l’Europe, qui les qualifie de "parrains de la Drenica",région située entre Pristina et Mitrovica, qui a été leur fief pendant la guerre contre les Serbes.

L’importance des relations avec l’UE

Du côté européen, le Kosovo a signé un Accord de Stabilisation et d’Association (ASA), entré en vigueur en 2016. Comme pour les autres pays des Balkans occidentaux, il s’agit de la voie de passage obligée avant de pouvoir accéder au statut de candidat à l’adhésion. L’ASA crée une Association entre l’UE et le Kosovo, sans limite de durée. Il régit les relations dans tous les domaines : dialogue politique, coopération dans tous les secteurs, justice, administration, lutte contre la corruption, le crime organisé, le terrorisme, l’immigration ; dans le domaine commercial l’ASA a créé une zone de libre-échange entre l’UE et le Kosovo .Il est prévu qu’un bilan soit fait au bout de la cinquième et de la dixième année.
Le Comité de suivi annuel s’est réuni le 8 octobre dernier : le communiqué publié à sa suite par la Commission européenne est très sévère ; il enjoint au Kosovo de former rapidement l’Assemblée et le Gouvernement, afin de tenter de rattraper le temps perdu dans la mise en œuvre des réformes ; "The Commission urged Kosovo to relaunch the dialogue with Serbia and revoke the tarifs imposed, as well as sustain progress on fight against organised crime and corruption" ; la Commission rappelle aussi que le Kosovo doit s’engager dans les réformes afin de mettre en œuvre "la lettre et l’esprit de l’ASA", dont l’un des buts essentiels est de rapprocher le droit et les pratiques du Kosovo de l’acquis communautaire. Il parait clair que l’on considère à Bruxelles qu’on en est très loin.
Les conclusions du Conseil européen des 17/18 octobre qui ont, sous l’impulsion de la France, renvoyé la question de l’élargissement au prochain sommet UE/Balkans occidentaux de Zagreb en 2020, et ont donc repoussé l’ouverture des négociations avec l’Albanie et la Macédoine du Nord, ont été une douche froide pour les pays de la région, y compris le Kosovo. La principale préoccupation de Pristina portait sur une avancée dans la libéralisation des visas. La presse locale s’est déjà fait l’écho du sentiment négatif de plusieurs pays européens dont la France, sur ce sujet sensible. La diaspora kosovare en Europe de l’ouest est estimée à 800 000 personnes, pour 1,8 million d’habitants au Kosovo même.
Les nouveaux dirigeants du pays devraient rapidement mesurer la difficulté du chemin qu’ils devront parcourir ; il semble à cet égard qu’Albin Kurti soit bien placé pour mettre le Kosovo sur la bonne voie, s’il parvient à commencer à mettre en œuvre les réformes auxquelles il s’est engagé, en particulier pour la moralisation de la vie publique.
Le maintien de l’entente dans l’attelage improbable au gouvernement entre Vetevendosje et la LDK sera la clé de leur réussite ; ils auront à faire face en restant unis sur tous les fronts : l’économie, la lutte contre la corruption, la réalisation d’un programme social ambitieux, le redressement de l’image du Kosovo auprès des bailleurs de fonds internationaux, l’UE au premier chef. Au sein de l’Assemblée, ils devront affronter une opposition qui tentera tout pour diviser l’équipe gouvernementale, avec l’appui des dix députés serbes qui relaieront les ordres de Belgrade.
L’envoyé spécial du président Trump a le 9 octobre aussi rencontré à Belgrade le président Vucic, à qui il aurait également tenu des propos très durs, lui faisant miroiter des projets d’investissements en cas de normalisation avec le Kosovo.
La réponse de Belgrade à l’envoyé spécial américain n’a pas tardé avec la signature à Moscou le 25 octobre par la Première Ministre de Serbie, Ana Brnabic, de l’Accord de libre-échange de l’Union Economique Eurasienne (EAEU).