Coopération franco-allemande en matière d’armement : un terrain d’entente impossible ? (3)

La coopération franco-allemande dans le domaine de la défense s’insère explicitement dans un contexte politique européen. La question posée est celle de l’idée que l’on se fait de l’Europe. Dernier volet de l’étude de notre collaborateur Detlef Puhl, ancien conseiller auprès du secrétaire général adjoint de l’OTAN, pour l’Institut français des relations internationales (Ifri), sur la coopération entre la France et l’Allemagne en matière d’armement.

Simon Marmion. Wikimedia Commons
Grandes chroniques, La chanson de Roland

Quels enseignements tirer de tout cela pour la coopération du « couple franco-allemand » en matière d’armement ? Combien d’aspects communs sont-ils souhaités ou possibles quand la confiance laisse globalement à désirer ? Dans quels ressorts puiser pour faire émerger une culture commune pour la coopération des forces armées des deux pays, but affiché du Traité d’Aix-la-Chapelle ? Peut-être serait-il utile que les partenaires ne mesurent pas la confiance mutuelle en s’orientant par rapport aux attentes réciproques mais plutôt en jugeant de la fiabilité du partenaire respectif. Cela suppose cependant que les critères pour établir si l’autre est fiable soient connus réciproquement, afin de pouvoir répondre de ses actes et les défendre. Sur le plan de l’équipement ce n’est pas seulement l’expertise technique, commerciale et politique qui est demandée, mais aussi la compétence interculturelle, sans laquelle les acteurs courent le risque du quiproquo, qui mènerait inévitablement à la méfiance.

L’idée que l’on se fait de l’Europe

Ceci vaut d’autant plus que la coopération franco-allemande en matière d’armement s’insère explicitement dans un contexte politique européen. La méfiance n’y a pas sa place. Au contraire, ce sont des actions courageuses et ambitieuses, comme celles énoncées dans le Traité d’Aix-la- Chapelle, et qui dépassent de loin la simple question de la viabilité économique du développement d’un système d’armement commun, qui sont nécessaires. Des actions qui dépassent les aspects pratico-pratiques de la configuration de la coopération : à deux ou trois, ou dans un cadre plus étendu. Des décisions d’envergure ne sont possibles qu’à la condition d’une confiance réciproque.
La question posée est celle de l’idée que l’on se fait de l’Europe ; si Paris et Berlin la partagent ou la développent en commun ; et si et comment la coopération en matière d’armement peut ou devrait y contribuer. Une question en suspens est aussi de savoir si cette coopération, et plus particulièrement le nouveau grand projet FACS met en exergue « les velléités de leadership franco-allemandes et la disposition à davantage de coopération en matière de défense » et, dans l’affirmative, ce que cela signifie ; si « l’Allemagne et la France maintiennent à travers ce projet la possibilité de préserver une industrie de l’armement européenne indépendante pour ne pas devenir dépendante de firmes américaines », et si « l’autonomie européenne devient ainsi plus tangible » [1]
Sur le papier, la situation est claire : la coopération d’armement franco-allemande, notamment à travers ces nouveaux projets, doit servir au renforcement de l’industrie de défense européenne [2] . Or, le Traité d’Aix- la-Chapelle fixe aussi une série d’objectifs qui risque d’engendrer des discussions difficiles, surtout du côté allemand.

Une culture commune des forces armées

Il y a d’abord l’obligation de promouvoir « la culture commune » des forces armées. Celle-ci est la condition préalable pour une capacité d’action commune en matière militaire, qui soit inscrite dans la durée. Cependant, elle est aussi controversée parce qu’il n’est pas clair si Berlin envisage une capacité d’action s’apparentant à celle pratiquée par Paris. La compréhension du terme coopération « aux fins d’interventions communes » nécessite aussi d’intenses discussions. S’agit-il plutôt d’interventions franco-allemandes communes ou d’interventions à plus large échelle comme dans le cadre de l’initiative européenne d’intervention, initiée par la France et à laquelle l’Allemagne s’est jointe avec d’autres États européens ; ou encore dans le cadre de l’UE dont le rôle concernant ces questions reste aussi à éclaircir ?
Français et Allemands se sont également engagés à élaborer d’autres programmes de défense communs qui pourront par la suite être élargis à d’autres partenaires. Est-ce que cela signifie qu’ils envisagent en principe d’abord de déterminer des projets d’armement communs sur une base bilatérale, auxquels d’autres pourront se rallier ? Ou sont-ils ouverts de la même façon pour des projets tri- et multilatéraux ? En d’autres termes : Est-ce que les industries d’armement française et allemande toutes deux d’un certain poids à l’échelle européenne doivent prévaloir ou est-ce qu’il faut surtout veiller à intégrer l’industrie britannique, d’un poids comparable, à ces initiatives, en ayant toutefois à l’esprit que cette dernière ne poursuivra aucunement la capacité d’action de l’UE en matière de politique de sécurité, qui est pourtant l’objectif affiché des projets d’armement communs ? Existe-t-il à Berlin et Paris une conception commune de « la consolidation de la base technologique et industrielle de défense européenne » que tous deux souhaitent promouvoir en commun, au même titre que la compétitivité ? Cette obligation contraignante devra franchir l’obstacle important que représentent les différences d’interprétation des rôles de l’industrie de l’armement (voir supra).

L’« autonomie stratégique » européenne

Les engagements ambitieux du traité d’Aix-la-Chapelle ont en effet le potentiel d’élever la coopération franco-allemande en matière d’armement à un niveau supérieur et d’asseoir le rôle de Berlin et de Paris comme précurseurs d’une « autonomie stratégique » européenne. Or, ici encore, il faudra se montrer disposé à discuter pour définir ce concept et s’assurer que l’Allemagne et la France l’interprètent de la même manière. Doit-il se référer essentiellement à une autonomie européenne en matière de technologie de l’armement et de l’information stratégiques, et donc à une plus grande indépendance par rapport à l’industrie dominante en la matière, les États-Unis d’Amérique, ou, le cas échéant, par rapport à l’industrie qui émerge à grands pas dans ce domaine, à savoir la Chine ? Ou alors ce terme englobe-t-il également une ambition européenne de développer une autonomie en matière d’opérations militaires ou même de défense du territoire ? Le manque de clarté de ce concept risque de causer des malentendus et justifie la nécessité d’éclaircissements [3].
Le rôle de l’UE est étroitement lié à ces questions. Lorsqu’il est question de « capacités européennes », est-ce qu’on se réfère à l’Union européenne ou à une coalition comprenant plusieurs États membres ? Il faut être attentif au fait que la Commission européenne qui se considère comme une « Commission géopolitique » selon les paroles de sa Présidente Ursula von der Leyen, a établi une nouvelle Direction Générale « Défense et Espace » sous la responsabilité du Commissaire européen à l’industrie de nationalité française Thierry Breton. Par ailleurs, l’établissement d’un « Fonds Européen de Défense » dans le cadre du budget de l’UE donne à la Commission supranationale une marge de manœuvre dans la conception de la politique de la défense européenne, même si les moyens du Fonds peuvent paraître modestes, en comparaison avec les dépenses considérables en matière d’armement. Il faut toutefois convenir que ces évolutions accroissent l’influence du Parlement européen en la matière. On peut donc légitimement se demander si le renforcement de l’industrie de l’armement convenu entre l’Allemagne et la France présage une communautarisation de la politique de la défense qui mènerait à terme à la création d’une « Union européenne de la Défense » (voir supra) ?
Plus la coopération en matière d’armement entre la France et l’Allemagne sera intense, plus les projets communs seront importants et coûteux, et plus se posera la question du cadre politique de cette coopération, de son orientation stratégique et donc aussi de la fiabilité et de la viabilité des accords convenus en la matière. Lorsque des projets ont été abandonnés, ceci s’expliquait avant tout par des intérêts stratégiques et de politique industrielle trop divergents. De la même manière, les nouveaux grands projets entre Berlin et Paris seraient aussi voués à l’échec s’il était impossible de s’accorder sur une orientation stratégique commune. Et si ces grands projets venaient à échouer cela représenterait beaucoup plus que le simple échec de deux grands projets militaires. Une perspective européenne commune est indispensable pour la France et l’Allemagne et leur coopération en matière d’armement. Néanmoins, cela demande encore du travail. La fameuse coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais) prévue au traité de Lisbonne, ne parvient en tout cas pas à offrir une telle perspective. Il est vrai qu’elle comporte une série de projets d’investissement utiles et importants, mais peine à offrir une orientation stratégique qui serait importante pour fixer un cap à la coopération d’armement.

Remarques conclusives

Il existe ainsi trois grands défis que Berlin et Paris devraient accepter si leur coopération d’armement a vocation à être davantage qu’une simple opération d’urgence pour sauver les industries nationales de haute technologie. En effet, en tant que telle elle n’aurait pas d’avenir.
D’une part les dirigeants doivent s’efforcer de surmonter leurs différences culturelles pour ce qui est de la relation entre État et industries de l’armement. Le simple « soupçon » d’instrumentaliser la politique de défense européenne pour soutenir sa propre industrie de la défense affaiblit considérablement une coopération établie sur le long terme et sème le doute sur la sincérité des discours officiels. S’il s’agissait d’une coopération purement commerciale, il n’y aurait rien à redire du « deal making » tactique. Mais les déclarations officielles et les engagements pris par les gouvernements engagent à plus de sérieux et placent la coopération dans un contexte européen de politique de sécurité. C’est pourquoi il est important de trouver de nouveaux formats pour faciliter la prise de décision politique.
Berlin et Paris doivent « se parler d’égal à égal », pour écarter toute résurgence de la méfiance. Ceci nécessite de développer et entretenir une compétence interculturelle dans les services et administrations compétents – et c’est tout particulièrement vrai dans un domaine aussi sensible que celui de la sécurité et de l’armement. Et il faut aussi une harmonisation des procédures, notamment sur le plan des achats, pour adapter les processus les uns aux autres. Transférer à « l’Agence européenne de la Défense » les procédures d’achats commun de biens d’armement est l’une des solutions déjà proposées. Néanmoins, ceci suggère en même temps que la France et l’Allemagne devront se mettre d’accord sur le rôle des institutions européennes et de l’UE dans son ensemble, pour ce qui est de la défense.
Se pose aussi la question de savoir quel rôle Berlin et Paris prévoient d’attribuer à la Grande-Bretagne. D’un côté, l’industrie britannique de la défense est un partenaire puissant et expérimenté – certes concurrent ; la coopération avec les partenaires britanniques continuera donc d’être possible et souhaitable. De l’autre, Londres avait déjà fait savoir avant de quitter l’UE qu’elle ne considérait pas l’UE comme un acteur en matière de politique de défense. Par conséquent, le Brexit ne change rien, sauf que Londres ne peut plus empêcher la prise de décisions au niveau de l’UE. Néanmoins, Paris et Berlin souhaiteraient tout de même intégrer Londres dans une politique de défense européenne, ne serait-ce que sous la forme d’un « Conseil de Sécurité européen », sur la composition et le rôle duquel il n’y a pour l’heure aucune certitude – ni plus d’ailleurs sur la manière dont il s’agencerait par rapport à l’Union européenne.
Une clarification du rôle de l’UE, peut-être à la suite d’une « UE nouvellement créée » [4] est en deuxième lieu d’autant plus urgente que les deux gouvernements constatent d’un commun accord que la situation internationale est de plus en plus marquée par la concurrence des grandes puissances que sont les États-Unis, la Chine et la Russie, ce qui accroît le risque de conflits, puisque celles-ci ont montré qu’elles n’hésitent pas d’employer des moyens militaires pour imposer leurs intérêts. Berlin et Paris, revendiquent donc une Europe qui refuse de se soumettre dans ce contexte de concurrence entre les géants, et qui défende sa présence parmi les acteurs. Les deux capitales assurent que la condition de réussite est l’action conjointe. Comme ils le soulignent souvent, leur coopération en matière d’armement a donc aussi pour objectif de doter l’Europe des capacités nécessaires pour la rendre souveraine dans cette compétition. La Commission de l’UE qui a pris ses fonctions en 2019 se réclame comme étant à visée « géopolitique », ce qui est en cohérence avec ces objectifs. Or, la précédente Commission avait déjà, selon les mots de son président, Jean- Claude Juncker, vocation à "jouer un rôle sur la scène mondiale".
Il est vrai que ces développements favorisent un conflit potentiel entre Berlin et Paris autour du rôle des États-Unis d’Amérique et de l’OTAN pour la politique européenne de sécurité, bien que tous deux affichent leur adhésion totale à cette alliance transatlantique. Mais même l’avenir de celle-ci est en discussion. En tout cas, la coopération franco-allemande en matière d’armement est intrinsèquement liée à un contexte de politique européenne. Pendant sa campagne électorale de 2017, le président Macron avait réclamé la création d’une « nouvelle » Union européenne. De tels objectifs ambitieux n’ont pas d’équivalent côté allemand. Ce fossé aussi devra être comblé.
Il en résulte en troisième lieu pour tous les participants la nécessité de mener activement un débat public portant sur des questions stratégiques. Si possible, ce débat devrait aussi – et surtout – être porté au-delà de nos frontières. En effet, la coopération en matière d’armement doit être placée dans un contexte stratégique que les deux partenaires doivent partager. Pour l’instant, les analyses des menaces diffèrent des deux côtés du Rhin. Or seules des analyses conjointes peuvent aboutir à une action commune. Cela requiert en particulier une implication plus importante des Parlements. Le Bundestag et l’Assemblée nationale disposent certes de compétences assez différentes dans ce domaine, mais tous deux sont les représentants élus du peuple, ce qui leur confère une légitimité démocratique dans le contrôle de leurs gouvernements respectifs, sachant qu’ils disposent, via leur participation à la détermination du budget, de moyens effectifs pour faire valoir leur point de vue. Finalement, c’est aussi le débat public qui influe sur la décision des positions qui prévaudront dans le cadre du travail gouvernemental. La problématique de la coopération en matière d’armement et des exportations en matière d’armement fait partie d’un tel débat public que de nombreux hommes politiques tentent malheureusement d’éviter avec persistance. Craignent- ils que, ce faisant, les considérations stratégiques à Paris et Berlin pourraient s’avérer irréconciliables ?
Comme condition de son succès, la coopération franco-allemande en matière d’armement devra élargir son horizon au-delà des considérations liées à la maîtrise de la technologie militaire et à la compétitivité des groupes qui y participent. Elle doit être fondée sur une analyse du contexte stratégique et des responsabilités clairement définies, sur lesquelles Français et Allemands sont en accord. Les ambitions du traité d’Aix-la- Chapelle pourront alors être réalisées et conférer une qualité nouvelle aux relations entre les deux pays.

FIN

Certains intertitres sont de la rédaction de Boulevard Extérieur

Lien vers le site de l’Ifri

[1C. Major et C. Mölling, « Eine Revolution für Europas Rüstungsindustrie », DGAP- Standpunkt, n° 6, juillet 2017, disponible sur : https://dgap.org..

[2Cf. Traité d’Aix-la-Chapelle, op. cit.

[3R. Csernatoni, « EU Security and Defense Challenges : Toward a European Defense Winter », Carnegie Europe, 11 juin 2020, disponible sur : https://carnegieeurope.eu.

[4(Macron : Refonder l’UE) « Initiative pour l’Europe – Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique », Sorbonne, 26 septembre 2017, disponible sur :www.elysee.fr.