Nucléaire iranien : l’Iran et l’Europe sont les principaux perdants

En mai dernier, Donald Trump a annoncé le retrait américain de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien. Cette décision fait monter les tensions régionales et renforce les risques de déstabilisation au Moyen-Orient, provoquant aussi une crise transatlantique aux futures répercussions profondes et durables. L’Iran et l’Europe apparaissent comme les principaux perdants tandis que la Russie est remise au centre du jeu. L’IRIS a organisé le 11 juin une conférence sur ce thème avec Christophe Ayad, rédacteur en chef du service International au Monde, Olivier Da Lage rédacteur en chef à RFI, Pascal Boniface, directeur de l’IRIS, Didier Billion et Sylvie Matelly, directeurs adjoints de l’IRIS.

Spencer Platt/Getty Images North America/ AFp
Quand Donald Trump critiquait l’accord nucléaire à la tribune de l’ONU, septembre 2017

Les craintes suscitées au niveau des relations internationales par l’élection de Trump n’ont jusqu’à présent pas disparu. Depuis peu, estime Didier Billion, le rythme des décisions américaines négatives s’accélère même : retrait de la COP21, transfert de l’ambassade en Israël à Jérusalem et les récentes « guerres commerciales ». C’est aujourd’hui l’Iran qui fait les frais de cette politique offensive, avec la dénonciation de l’accord sur le nucléaire.

Enjeu central des relations internationales depuis 1979, l’Iran avait signé le 14 juillet 2015 l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien. Ce succès diplomatique, résultat de plusieurs années de négociations entre le P5+1, l’UE et l’Iran, était une des rares bonnes nouvelles au Moyen-Orient de ces dernières années. Depuis l’annonce du retrait des Etats-Unis, les tensions au niveau régional s’accroissent, provoquant d’importantes recompositions géopolitiques. Le rapprochement stratégique entre l’Arabie saoudite, les Emirats arabes unis et Israël est maintenant publiquement assumé.

Des coups d’accélérateurs brutaux vont se produire, estime Christophe Ayad, notamment en juillet de cette année où seraient fixées les « sanctions les plus dures jamais appliquées » selon Trump, ou en octobre quand, à la fin de la période de 180 jours, les Etats-Unis pourront les mettre en œuvre. Malgré les protestations de certains des signataires, l’accord semble déjà mort. Il faudrait pour le défendre que se noue une alliance entre des acteurs trop disparates. C’est improbable pour des raisons stratégiques et politiques, mais aussi en terme de coût pour ces pays. Les puissances européennes ne pourront pas supporter les conséquences des sanctions internationales, et on voit déjà se profiler l’effet : Total se retire du pays en faveur d’une compagnie chinoise, et Peugeot se prépare à partir, menaçant un tiers des emplois automobiles en Iran.

L’Iran affaibli par les sanctions

Les sanctions de 2013 ont eu sur l’Iran des effets dévastateurs. Ce pays serait clairement le premier perdant de la dénonciation de l’accord nucléaire : les sanctions encore en cours sur le transport, la manufacture et l’énergie se durciront, et celles sur l’industrie et les transports pétroliers feront leur retour avec encore d’autres sanctions possibles. L’Iran peut survivre aux sanctions, mais elles risquent d’y accroître l’incertitude et le chômage. Le régime est déjà faible, comme l’ont montré les manifestations de fin 2017-début 2018. La société est en colère contre sa mauvaise gestion.

L’élection de Rohani en 2013 avait permis un assouplissement et montré une réelle volonté de négocier, mais les choses ont changé. On lui fera porter le chapeau de l’échec de l’accord, d’autant que le second mandat a toujours été difficile pour les présidents iraniens du fait des luttes de pouvoir en arrière-plan. Les religieux aussi risquent d’en faire les frais, car ils incarnent le régime : c’est le système du guide suprême qui pourrait être attaqué. La garde la plus dure, formée des conservateurs et des gardiens de la révolution profitera de cet affaiblissement, notamment sur la question des relations au Moyen-Orient. Les militaires forment le groupe le plus puissant et le plus susceptible de bénéficier des sanctions. Ils incarnent la résistance à la volonté de soumettre l’Iran, et c’est de là que vient le plus grand risque de récupération du pouvoir une fois les religieux affaiblis.

Une stratégie de déstabilisation

Dans ce contexte, la dénonciation de l’accord nucléaire se lit comme une stratégie claire de déstabilisation de la part des Etats-Unis. Les cercles néoconservateurs des Etats-Unis ont voulu voir en 2017 que la société iranienne était prête à se soulever, et poussent à la dureté vis-à-vis de l’Iran. Mais si certains Iraniens font la même analyse que Trump sur l’inefficacité du régime, il est peu probable toutefois qu’ils partagent son envie de le renverser actuellement. De plus, un changement de régime et de dirigeant n’implique pas nécessairement un changement de politique étrangère, et en Iran elle a des bases solides et bien établies.

Les Européens sont les deuxièmes perdants, eux qui doivent pactiser avec Moscou et Pékin et sont affaiblis dans leur principe du multilatéralisme et leur attachement à un système de règles plutôt qu’à un choc de puissances. Cette perte de légitimité rappelle celle de 2013, quand les Etats-Unis intervenaient en Irak sans le feu vert de l’ONU et malgré l’opposition française. Trump pourrait profiter de la crise pour diviser encore plus les Européens, trouvant des alliés chez certains d’entre eux.

Poutine grand vainqueur

La Russie est remise au centre du jeu. Elle y apparaît comme une puissance raisonnable. Poutine sort grand vainqueur, alors que son rêve de voir les Occidentaux se diviser se réalise. A l’éloignement des deux rives de l’Atlantique s’ajoutent des divisions européennes croissantes. La ‘menace russe’, malgré tout moins grande que ne l’était la menace soviétique, tient plutôt du pouvoir déstabilisateur. La Chine tire profit économiquement de l’affaiblissement de l’Iran, tout en continuant à discuter avec les Saoudiens

L’économie des Etats-Unis se porte à merveille ; la dépendance au prix du pétrole n’a jamais été aussi faible ; le déficit commercial des Etats-Unis vis à vis de la Chine est à leur avantage. Ni les guerres commerciales ni les sanctions ne sont donc inspirées par un besoin économique. Sylvie Matelly rappelle que la décision d’appliquer ou non les sanctions est à la discrétion du président. Si l’enjeu n’est pas économique, il naît peut-être d’une volonté non pas seulement de déstabiliser mais d’anéantir l’adversaire pour ‘maintenir les Etats-Unis toujours aussi grands’, malgré le déclin des puissances occidentales.

Les sanctions sont une constante de la politique américaine, en particulier mais pas seulement vis-à-vis de l’Iran. Sous Obama, elles étaient vues comme une alternative au conflit, et ont été amplifiées pour éviter des opérations extérieures coûteuses. Il faut distinguer les sanctions primaires qui ont force de loi, avec une dimension extraterritoriale définie, des sanctions secondaires dont l’exécutif décide de l’application. Il y a une dérive actuelle des sanctions secondaires, qui avant 2010 étaient liées à des entreprises et correspondaient à des transpositions de sanctions de l’ONU. Elles se sont depuis élargies à des acteurs financiers et des banques (dont la BNP), puis en 2016 à des pays tiers.

Récemment, l’entreprise chinoise ZTE, n° 2 national en téléphones portables, a été condamnée à verser 100mio$ pour s’être installée en Iran. ZTE refusant de payer, les Etats-Unis ont appliqué un embargo sur leurs composants (dont le système Android), poussant ZTE au bord de faillite. Les Etats-Unis ont les moyens de faire faire faillite à toute entreprise, et c’est peut-être dans la tête de Trump la seule façon de maintenir sa puissance mondiale, au détriment des intérêts économiques et politiques de son pays.

Les entreprises peuvent être pessimistes, même si Trump a dit vouloir être fair sur l’application des sanctions. L’OFAC (Office of Foreign Assets Control), responsable de l’application des sanctions, reste muette et semble ne pas vouloir fâcher avec de mauvaises nouvelles. Mais sa liste des personnes sanctionnées, qui en théorie doit être consultée avant toute relation commerciale pour éviter les sanctions, est passé de 700 pages en 2016 à plus de 1100 aujourd’hui.

Sylvie Matelly pense que si les Européens veulent éviter de se faire écraser, ils devraient prendre position soit en demandant des exemptions nationales sur certains secteurs ou entreprises (ce qui est peu vraisemblable vu le silence de l’OFAC), soit en réactivant le principe de ‘double peine’ (mais les contribuables ne voudront pas payer le remboursement des amendes), soit en créant un pendant européen à l’OFAC, un régime de sanctions à faire appliquer par l’Europe

L’alliance délicate entre Israël et les pays du Golfe

Olivier Da Lage rappelle qu’Israël a milité pour l’annulation de l’accord, et voit ses vœux exaucés. Mais son intérêt est-il d’ouvrir une zone grise d’incertitude stratégique pour l’Iran ? Ou de limiter la marge de manœuvre de l’Iran, contraint de se remettre à enrichir à nouveau et offrant un nouveau prétexte pour affaiblir et détruire le pays ? Le danger alors serait pour Israël de s’exposer aux représailles et de voir se raviver les conflits régionaux. S’agit-il alors de provoquer un changement de régime ? L’avènement d’un régime plus laïc, plus agressif, plus militarisé, impliquerait pourtant le risque d’un rejet violent d’Israël.

Les pays arabes du Golfe profitent certainement de la « cornerisation » de l’Iran. Si les Saoudiens avaient approuvé l’accord nucléaire du bout des lèvres, les contacts établis dans les mois suivants avec Israël et les Emirats arabes unis visaient à préparer son démantèlement. Avant même que l’issue de l’élection présidentielle aux Etats-Unis soit claire, ces trois pays avaient misé sur la candidature de Trump, et ils ont raflé la mise avec le retrait de l’accord iranien. Dans ce jeu d’alliances, certains parviennent à rester ‘non alignés’ vis-à-vis de l’Arabie saoudite : le Pakistan notamment qui a résisté malgré sa dépendance. La Chine et l’Inde aussi refusent de se laisser entraîner - d’ailleurs les Saoudiens ne leur demandent pas, sachant que l’Inde ne peut se passer de l’Iran.

Les pays du Golfe et Israël sont unis par la lutte contre la menace que représente l’Iran à leurs yeux, mais cela n’exclut pas des divergences entre eux. Et si l’alliance peut sembler aujourd’hui publique et assumée, elle reste délicate. Le prince héritier saoudien a effectué une longue tournée aux Etats-Unis pour rassurer les lobbies israéliens quant au droit à l’existence d’Israël. Malgré tout, le rapprochement avec Israël ne passe pas bien dans les opinions publiques et la classe dirigeante saoudienne.

Un parallèle avec le Sommet de Singapour ?

Les intervenants s’accordent à dire que l’éventualité d’une guerre est sous-jacente et d’emblée inscrite dans la crise. En 2016 déjà, Netanyahou avait donné des ordres pour que l’aviation israélienne intervienne en Iran. La conduite de certains pays du Golfe, qui poussent à créer des conditions de guerre contre l’Iran, peut paraître suicidaire, comme l’admet d’ailleurs le prince saoudien Mohammed ben Salman. L’Iran a pourtant toujours prévenu qu’en cas d’attaque, il s’en prendrait en premier lieu à l’Arabie saoudite et aux autres pays du Golfe.

La réussite affirmée par Trump de sa rencontre avec Kim Jong-un encouragera-t-elle l’Iran à se procurer la bombe nucléaire, en plus des missiles, pour mieux négocier avec le président américain ? Le contentieux n’est pas le même, il y a des deux côtés des perceptions d’humiliations mutuelles et une opposition identitaire et fondamentale. Pour Christophe Ayad, négocier de la sorte signifierait pour l’Iran renoncer au fondement même de la rhétorique de la République islamique, et pour les Etats-Unis renoncer à la volonté de changer le régime iranien (ce qui n’est pas le cas avec la Corée). De plus, la réaction d’Israël à un enrichissement militaire iranien serait rapide, militaire et sans demande d’autorisation préalable, empêchant un scenario du type Kim-Trump de Singapour.