Les réfugiés bousculent l’Europe

La Cité universitaire de Paris a organisé, du 31 mars au 2 avril, une série de conférences-débats sur les flux migratoires, auxquelles ont pris part notamment Antonio Guterres,haut-commisaire des Nations-Unie pour les Réfugiés jusqu’à fin 2015, Pierre Vimont, ancien secrétaire général-adjoint du Service européen d’action extérieure, et Pascal Brice, directeur de l’OFPRA.
Quelques jours plus tard, le CERI organisait un débat entre Pierre Lévy, directeur de l’Union européenne au ministère des affaires étrangères, et Thibaut Jaulin, enseignant à Sciences-Po, tandis que l’émission de France-Culture « L’esprit public » du dimanche 10 avril, était consacrée au même thème, toujours autour de Pascal Brice. Les mouvements migratoires, surtout ceux qui débouchent en Europe, semblent désormais un enjeu majeur des politiques internationales.

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Réfugiés

La crise des migrations qui secoue l’Europe est un mouvement en profondeur que l’on peut comparer à la crise financière de 2008, estime Pierre Vimont. A court terme, l’Europe s’est révélée nulle. A long terme, nous n’en sommes qu’au début des mouvements migratoires.
Alors que s’est-il passé ? Les récits et les analyses de la crise des migrations, une des plus importantes depuis la fin de la seconde guerre mondiale, ne diffèrent guère sur le fond. Les statistiques concordent sur le fait que les flux de réfugiés arrivés en Europe ont pour une grande part (80%) leur origine dans des conflits. On n’a pas prêté une attention suffisante à ce qui se passait en Syrie. Les réfugiés se sont accumulés dans des camps sans qu’on s’en soucie en Europe aussi longtemps qu’ils restaient dans des camps au Liban, en Jordanie ou en Turquie. Le jour est arrivé où ils en sont sortis, parce que le HCR avait dû restreindre ses aides, parce que les dotations du Programme Alimentaire Mondial avaient diminué, et que l’Europe semblait un eldorado.

La crise européenne des migrations

Si l’Europe n’a pas été à la hauteur de ses valeurs devant la vague de réfugiés, dit Antonio Gutteres, c’est parce qu’elle n’était pas préparée et qu’elle était accaparée par des préoccupations à court terme que favorise le fonctionnement de nos institutions. Pour Pierre Vimont, il faut comprendre le mouvement en profondeur de cette crise très particulière pour tenter d’améliorer les choses à l’avenir, parce que c’était le gâchis, la pagaille, le désordre.
Les caractères de cette crise, ce sont l’absence de coordination, le manque d’information préalable des Etats membres et le défaut de solidarité entre eux. Le projet de « relocation » de 60 000 réfugiés formé par la Commission a tout de suite été contesté par certains Etats qui ne voulaient pas prendre leur part du fardeau. Le Hongrois Orban s’est exprimé le premier, mais finalement c’est tout le groupe de Višegrad qui s’est retrouvé opposé à l’accueil des réfugiés. L’attitude de rejet des anciens pays communistes est symptomatique d’un caractère particulier à ces sociétés : elles n’ont pas connu, du moins pendant l’ère soviétique, le multiculturalisme et elles ont souvent abandonné le communisme pour le nationalisme et la fermeture. Les réfugiés leur sont étrangers. Ce ne sont pas seulement les dirigeants politiques de ces pays qui s’opposent à l’ouverture, ce sont les sociétés civiles elles-mêmes. Or le « consensus civique » est un élément déterminant de l’accueil des migrants.
Il n’y a pas eu en Europe de ligne politique claire sur cette question. On est passé d’une politique à une autre, de la relocation avec des frontières ouvertes à la fermeture progressive des frontières, devant le nombre, en Suède par exemple… Une succession de politiques adoptées au coup par coup accompagnée d’affirmation stratégiques : pas de refoulement, pas de retours forcés, on n’est pas non plus partisan de camps de réfugiés… Et pendant ce temps les uns et les autres prenaient petit à petit des positions opposées à ces principes.
L’Europe divisée n’a pas été capable de mettre en place la coordination et la solidarité qui eussent été nécessaires pour faire face à la crise. Le nombre des migrants en effet, même arrivés dans un laps de temps court, s’il est rapporté aux chiffres de la population européenne paraît tout à fait « gérable ». Mais c’est à des nations divisées et pour beaucoup hostiles qu’il doit être confronté. Et l’un de ces pays, le plus attractif pour les migrants, semble-t-il, craignant d’être débordé – encore que les structures qu’il avait préparées n’ont pas toutes été utilisées – a poussé les autres, qui n’avaient pas de solutions alternatives à lui opposer, à conclure avec la Turquie un accord très controversé.

Un mauvais accord avec la Turquie

Les défenseurs de l’accord avec la Turquie, entré en vigueur le 4 avril, font valoir qu’il devrait permettre de diminuer le flux et donc d’ « accueillir les réfugiés dans la dignité » (Pierre Lévy au CERI citant le président Hollande) mais les critiques restent vives. Pour Pierre Vimont, cet accord, en résumé, a été fait de bric et de broc, dans des conditions absurdes, et il sera impossible à appliquer. Pour Thibaut Jaulin, l’accord n’est pas bon. C’est même « une machine coûteuse et condamnable moralement ».
La chance au fond, pourrait-on penser, c’est qu’il ne pourra pas être appliqué – bien que cela ait commencé. Il faudrait que la Grèce (ou bientôt l’Italie si la route des migrations se déplace) puisse filtrer les demandeurs d’asile. Avec quels moyens, alors que son administration est exsangue et qu’elle n’a pas le droit, selon les accords conclus en 2015 avec la zone euro, d’engager de nouveaux fonctionnaires ? Il faut aussi, pour renvoyer les migrants qui n’auraient pas été acceptés, qu’elle reconnaisse la Turquie comme un pays sûr, alors qu’elle est en conflit larvé avec Ankara à propos de Chypre. Quant aux passeurs, personne ne semble croire qu’ils puissent être réellement affectés dans leur business.
Certains reprochent à Angela Merkel d’avoir créé un « appel d’air » le jour où elle affirmé que le nombre des réfugiés syriens accueillis en Allemagne ne pouvait être limité. Ce n’est pas un appel d’air qui les a poussés à fuir leur pays, objecte Thibaut Jaulin, c’est le désespoir. Il dénonce, dans les mesures appliquées en Europe à cette crise à la fois une « sécuritisation », notamment dans l’assimilation fantasmée des réfugiés à des terroristes, et une « externalisation » de la surveillance de nos frontières confiées à des pays extérieurs à l’Europe. Il estime en outre très malsaine la criminalisation des migrants, dont en réalité les manquements sont essentiellement administratifs.
Le communiqué de l’Union européenne sur l’accord du 18 mars parle de « migrants en situation irrégulière » : « La Turquie est en outre convenue d’accepter le retour rapide de tous les migrants n’ayant pas besoin d’une protection internationale qui partent de la Turquie pour gagner la Grèce et de reprendre tous les migrants en situation irrégulière interceptés dans les eaux turques. »
Pour Pierre Vimont, qui se demande si les règles de cet accord sont conformes au droit international et qui considère qu’il risque de ne pouvoir être mis en œuvre, il est peu probable que l’effet d’annonce suffise à dissuader les passeurs. Tant qu’il y aura des candidats au voyage… On veut montrer aux migrants reconduits en Turquie que c’est difficile d’entrer en Europe ? Pour la plupart, ils le savent et s’ils fuient leur pays, c’est qu’ils n’ont pas le choix. Si la route des Balkans est coupée, ils essaieront la Méditerranée centrale, ou l’Asie centrale, ou la Russie…
Quand il y avait une frontière entre l’Espagne et le Portugal, note Antonio Guteres, il y avait des contrebandiers. Dans l’espace Schengen, ils ont disparus. C’est comme le temps de la prohibition aux Etats-Unis. Cela n’empêche qu’il faut poursuivre pénalement, bien sûr, les passeurs, mais l’essentiel, c’est que ces derniers ne trouvent plus de clients potentiels…
L’accord avec la Turquie risque de ne pouvoir être appliqué pour des raisons qui ne tiennent pas toutes aux Etats européens – et au droit international. Les concessions faites à la Turquie sont parfois présentées comme ouvrant seulement des éventualités… qui ne seraient pas mises en œuvre parce qu’elles sont pour la plupart liées à des conditions dont on peut penser que la Turquie ne les remplira pas. Mais les Turcs qui ont cru qu’ils allaient pouvoir venir sans visa en Europe vont être déçus, et vont le manifester.

Les principes fondamentaux de l’Europe ont été bafoués et c’est dans la précipitation, par des réunions « fractionnelles », des annonces sans réflexion, et en oubliant même ce qui avait été fait jusqu’à maintenant dans l’UE, que l’on a lancé de nouveaux partenariats impensables naguère, avec la Turquie ou la Serbie.

Porosité des frontières extérieures

Les migrants se présentent à l’entrée d’un territoire qui a organisé la libre circulation de ses ressortissants à l’intérieur de l’espace Schengen, mais n’a presque rien fait pour assurer ses frontières extérieures. Il en a laissé la protection à ses membres, qui sont dans des situations absurdes. Par le malheur de la géographie, les moins riches (et les moins bien administrés) disposent de la plus grande longueur de côtes exposées, alors que les pays les moins concernés par l’afflux direct des réfugiés ne veulent rien savoir de leur accueil. L’ « organisation » asymétrique de Schengen peut être comparée avec la création d’une monnaie commune qui n’a été accompagnée d’aucune institution capable de définir à son niveau une politique monétaire, budgétaire, fiscale. Même ceux qui « acceptent » cet accord ne manquent pas de relever que c’est l’Europe qui est en question. Pierre Lévy évoque « les problèmes de l’Europe dans cette crise où elle joue son âme » et il ajoute qu’ « il faut vivre avec les migrations, légales ou illégales ».

Mais les diplomates et fonctionnaires en exercice s’abritent derrière l’idée que l’accord avec la Turquie ne viole aucun des principes définis par le droit d’asile.

Le droit d’asile est sacré

Estimant ne pouvoir accueillir toute la misère du monde, l’Europe a choisi de privilégier les réfugiés, c’est-à-dire les demandeurs d’asile fuyant un pays en guerre, par rapport aux migrants « économiques » pour qui le voyage est le résultat d’une préférence et non un impératif de survie. On s’était aperçu en effet que dans l’Allemagne prête à accueillir les réfugiés syriens arrivaient aussi en grand nombre des convois de Yougoslaves venus chercher de meilleures conditions de travail et de vie. De là découlent deux problèmes : le droit d’asile fait partie des droits de l’homme. Il est imprescriptible et ne peut conserver son sens si on tente de l’ « élargir » pour passer de la situation d’un homme à celle d’un groupe. Les demandes doivent faire l’objet d’un examen individuel. Pascal Brice, le directeur de l’OFPRA, est très clair sur ce point. Le droit d’asile peut être « agrandi », on peut considérer que la persécution politique n’est pas la seule à pouvoir être prise en compte, qu’il existe aussi des persécutions contre les homosexuels, par exemple, ou un besoin de protection contre les violences faites aux femmes. Mais tenter de le faire valoir non plus pour un individu mais pour un groupe, une communauté, une nation... cela remettrait complètement en question l’existence réelle de ce droit. « Le droit d’asile est évolutif et vivant, mais il faut en préserver l’intégrité. »
Le droit d’asile, comme les autres outils européens, est du ressort des Etats membres mais les différences entre les droits nationaux ne sont pas aussi grandes qu’on veut bien le dire, assure Brice. Par exemple, si l’Allemagne parait plus libérale dans la reconnaissance de ce droit à ceux qui en font la demande chez elle, avec un taux de 50% d’acceptation, alors qu’en France on en est à 31%, c’est, explique-t-il, parce que les demandeurs étaient essentiellement des Syriens, qui a priori remplissent mieux les conditions d’octroi que d’autres groupes.
Le directeur de l’OFPRA se félicite des progrès du droit d’asile en France, où les délais de réponse étaient de deux ou trois ans il y a quelques années et ont été raccourcis et le seront encore – ce qui à la fois rend la demande d’asile en France plus « attractive » qu’elle ne l’était par rapport à d’autres pays européens, et favorise les demandes qui sont fondées sur un réel besoin de protection, par rapport aux demandes de personnes qui cherchent seulement un titre de séjour plus long sans avoir besoin de protection, comme des Albanais ou des Kosovars. Pascal Brice est satisfait aussi que la part de l’OFPRA dans l’examen de ces demandes ait cru par rapport à celle des décisions administratives. Il n’y a pas de crise du droit d’asile en France, affirme-t-il.
Des progrès doivent être faits en Europe pour l’harmonisation des conditions d’accueil, pour la mise en œuvre des positions coordonnées entre les Européens , notamment pour la Grèce et l’Italie, et, à titre personnel il souhaite vivement la création d’une sorte d’OFPRA européen , une autorité de décision européenne, qui n’aurait de sens, bien entendu qu’à la condition d’être comme l’OFPRA en France totalement indépendante des exécutifs nationaux et européens.
Le droit d’asile s’appuie sur la Convention de Genève de 1951 et sur les textes sur la protection subsidiaire pour les pays en conflits généralisés. Il exige un examen individuel, ce qui rendrait contraire au droit international la fixation d’un plafond, la fameuse « Obergrenze » réclamée en Allemagne par les opposants à la politique d’Angela Merkel. Enfin, il ne peut y avoir de refoulement avant que cet examen individuel ait eu lieu.

Le fossé entre droit d’asile et politiques migratoires

L’OFPRA ne s’occupe pas de politique migratoire. En ce qui concerne l’accord avec la Turquie, par exemple, l’office participera à la « relocalisation » (en Europe) et à la réinstallation des migrants mais n’aura pas à connaître du transfert des migrants de Grèce vers la Turquie. Les officiers de protection de l’OFPRA ne peuvent aller en Grèce rencontrer des réfugiés qui pourraient être reconduits en Turquie.
Le droit d’asile et les politiques migratoires sont comme deux couloirs de natations, ils doivent être constamment séparés, dit Pascal Brice. Si on mélangeait, avec de bonnes raisons, le droit d’asile et la migration économique, on risquerait à terme de porter atteinte au droit d’asile, pour de mauvaises raisons.
Ainsi un des problèmes posés par cette crise est que l’on tente de maîtriser les chaos des flux migratoires avec un instrument – le droit d’asile — qui tient à les ignorer. S’y ajoute – mais ceci n’est pas propre à cette crise – le fait que le problème est posé au niveau européen et que les instruments sont nationaux.

Le pays de la première empreinte

La question de savoir s’il faut modifier Dublin est symptomatique – l’accord de Dublin prévoit que la demande d’asile du réfugié doit être déposée dans le premier pays européen où il arrive. Ce qui fait peser l’essentiel de la charge sur les pays périphériques. La Commission de Bruxelles a communiqué deux ou trois propositions le 6 avril : soit maintenir l’accord actuel, soit convenir d’une répartition stable des migrants entre les Vingt-huit en cas d’urgence, soit encore établir un mode de répartition par quota, en fonction de la taille des pays, de leur PIB, de leur taux de chômage …
C’est là que le « dissensus » européen est le plus criant, l’absence de solidarité la plus manifeste. Le « consensus civique » manque cruellement, surtout dans les pays d’Europe centrale. Il faut noter que ce n’est pas le cas pour les pays où les réfugiés arrivent d’abord, en masse, et notamment en Grèce. Les vagues de réfugiés qui ont peuplé Athènes, au XXème siècle encore, venant du nord ou de l’est, nombreux de la Turquie, ont-elles marqué durablement la mémoire collective, ou les traditions méditerranéennes d’hospitalité ont-elles simplement survécu ? L’attitude des sociétés européennes est très différenciées, et on a noté que la position des dirigeants des pays européens ne pouvait qu’être liée à celle de leur société : le « consensus civique » est un élément déterminant du problème de l’accueil des réfugiés.

Migrants résiduels

Comment distinguer les demandeurs d’asile des migrants économiques ? C’est évidemment parce qu’ils en font la demande. Or depuis qu’ils ont entendu parler de l’accord avec la Turquie, les migrants arrivant en Grèce sont beaucoup plus portés qu’avant le 20 mars à déposer une demande d’asile en Grèce. Ils n’auraient jamais eu l’idée de le faire auparavant, dans un pays pauvre, en proie au chômage massif et à la désorganisation des services publics. Mais tout vaut mieux que d’être renvoyé en Turquie.
« Si une partie de ces migrants ne peut pas espérer obtenir le droit d’asile en raison de leur nationalité, le HCR estime que 91% d’entre eux y aurait droit : dont 48% de Syriens, 33% d’Afghans et 10% d’Irakiens. » Ces chiffres signifient qu’en ce qui concerne la crise migratoire européenne actuelle, les migrants « économiques » sont résiduels, statistiquement (même pas un sur neuf). Ils sont résiduels d’un autre point de vue : ceux qui n’ont pas demandé l’asile sont classés dans cette catégorie. Les migrants sont plus ou moins bien informés. Les accords de Dublin faisaient du lieu de leur arrivée en Europe le pays auquel ils devaient demander l’asile, mais nombre d’entre eux pensaient devoir ou pouvoir le faire dans le pays où ils voulaient se rendre, souvent l’Allemagne, la Suède. D’une manière générale, ils ne trouvaient, après un parcours sinon tragique en tous cas chaotique, lors de leur débarquement sur une terre enfin atteinte, guère d’indications, pour ne pas parler des possibilités réelles, sur les procédures à suivre pour faire valoir une qualité de demandeur d’asile ; leur seul souci, en plus de la survie, était de se rendre vers le pays qu’ils avaient imaginé atteindre.

Les migrations comme solution du problème

Antonio Guteres prend en quelque sorte le contre pied de ces débats. Il s’installe d’emblée dans le long terme ; les gens pour circuler doivent franchir plus d’obstacles que les marchandises et les capitaux. C’est une des raisons de l’accroissement des inégalités. Mais si l’on se concentre sur les mouvements involontaires de populations qui se produisent actuellement, il faut voir que les migrations sont un des éléments de solution du problème, et non un problème en soi. Elles sont une solution au problème démographique des pays vieillissants, qui ne peuvent envisager de développement durable sans elles.
De toute façon, les migrations vont continuer. C’est un phénomène mondial. Alors, autant qu’elles soient organisées, légales, et dans la coopération plutôt que dans la peur et les trafics. C’est la première fois qu’elles touchent l’Europe de plein fouet, et qu’il y a parmi les migrants tellement de gens qui fuient les conflits, mais si l’on rapporte les proportions du phénomène en Europe à celles du Liban, où un quart de la population vit dans des camps de réfugiés, on mesure la véritable ampleur du problème.
Pour Antonio Guteres, ce serait parfaitement gérable si l’Europe s’organisait en fonction des capacités de chacun. La protection des réfugiés figure en bonne place dans les valeurs humanitaires de l’Europe. Celles-ci sont mises en cause par les atermoiements de l’Europe. Antonio Guteres s’alarme que les négociations avec la Turquie diminuent le niveau de protection des migrants. Il cite a contrario l’accueil des boat people indochinois dans les années 1970.
Mais les rapports de force sont devenus moins clairs que dans le monde bipolaire. Les guerres n’ont plus de vainqueurs ; elles ne se terminent plus. Il n’y a que des perdants. Et chez les Vingt-huit divisés, les valeurs sont de moins en moins universelles.